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中国首届民办教育投资洽谈会 |
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| 由浙江省台州市人民政府、中国教育学会主办，浙江大学民办教育研究中心承办，中国教育先锋网协办的“首届中国民办教育投资高层论坛暨民办教育投融资项目洽谈会”将于2003年11月初在台州市召开。 |
| 项目征集热线：0571－88273466、88273173、85598979、88210349（传真） |
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民工子弟学校的管理对策与思考
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| 中国教育先锋网 2004-02-04 黄亚民 俞根龙 |
——基于上海奉贤的调查分析
上海市奉贤县政府教育督导室 黄亚民 俞根龙
（一）
随着改革开放的深入、社会经济的发展和农村产业结构的调整，外来流动人口的规模不断扩大。仅上海奉贤县域内就有外来流动人口十四万之众，适龄儿童少年近一万四千。迎合民工潮的涌入，为解决流动人口子女就学难的问题，各地民工子弟学校应运而生，办学规模越来越大。
在奉贤四十七所民工子弟学校中，办得比较好的占三分之一。这些学校有较坚固的校舍、宽敞的活动场地、基本合格的教师队伍和比较严格的管理，实行全日制教学，有必备的教育教学设施和部分电化教学设备，小学三年级以上开设英语、电脑信息技术教育课程；在当地公办中小学的支持和帮助下，开展各项教育教学活动及课外活动，有意识地实施素质教育，教学质量有保证，其办学水平已经不亚于流出地区的一般乡镇小学。
但占总数近三分之二的民工子弟学校存在不少问题。其中比较突出的是：办学条件差、管理水平低、教学质量难以保证及存在安全方面的隐患。由于民工子弟学校均属私立性质，由公民个人办学，自负盈亏，除学生交费外，基本没有其它的资金来源，又由于收费低廉等原因，所以难以集中资金用于改善办学条件，教学设施、设备简陋，基本上是三个“一”（即一本书，一支粉笔，一块黑板）。教师队伍总体专业化程度低，大多没有教师资格证，缺乏教育教学经验。“门外汉”当校长的不在少数，学校管理松散，教学工作随意性大，执行国家或流出省市规定的课程计划有偏差。这样的办学是一种不负责任的办学，这样的教育是一种残缺的教育。更为严重的是存在校舍、电线电路、校车等安全隐患，极易引发各类事故。
《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）第12条明确规定：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”“两为主”（以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主）原则的提出，明确了流入地区政府的管理责任，也明确了流动人口子女接受义务教育的主渠道，体现了义务教育主要是政府责任的法律意志。流入地区政府和公办中小学应当贯彻执行《决定》精神，按照“两为主”原则，妥善解决好流动人口子女接受义务教育的问题。但目前面临着以下困难：
(1)由于受办学条件的限制和民工无序流动的影响，流入地区公办中小学没有能力全部接纳流动人口子女就学，只能接纳其中的一部分。而且流入地区政府也不可能在短期内集中那么多的人力物力财力，造出那么多的学校来容纳这些学龄儿童。
(2)由于收入微薄，生活拮据，民工子弟学校是大部分流动人口的无奈选择。他们大多来自经济落后地区，携妻带子到上海打工，很大一部分人收入水平较低，一般家庭年收入在五、六千元，他们既要养家糊口，又要赡养农村老家的父老，不可能有太多的钱投入子女教育。而且其中很大一部分民工是多子女家庭（据了解，民工子弟学校的学生中有百分之五十左右是多子女家庭，而独生子女大多进入公办中小学），面对公办以及民办中小学的较高收费，只能望而却步。而民工子弟学校每生每学期三百元左右的低收费（含课本费），免费蒸饭，免费接送上、下学（大部分民工子弟学校有校车）等优惠措施，再加上同乡关系、乡土观念（他们认为自己的孩子在这样的学校里不会受到歧视）等，使民工子弟学校对这部分人群格外有吸引力。事实上，民工子弟学校作为“以全日制公办中小学为主”的重要补充已有其存在的必要性。如果把民工子弟学校都关掉，相应措施又跟不上，那么很可能这部分孩子会就此失去上学的机会。
(3)今后一定时期内外来流动人口的规模仍将会不断扩大，学龄儿童少年入学需求也会成倍增加，而现有的国有基础教育资源（以及民办中小学）将无法满足。因此，目前还必须依靠和借助于民工子弟学校，作为公办中小学必要的补充。
（二）
“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题”，“采取多种形式，依法保障流动人口子女接收义务教育的权利”。这是我们工作和思考问题的出发点和归宿点。尽管民工子弟学校存在这样或那样的问题，但就整体而言，可以解决一大批流动人口子女就学问题，并可保住经过几代人艰苦奋斗、千辛万苦所取得的“两基”成果。“以全日制公办中小学为主”，以民工子弟学校作为补充，是目前“采取多种形式”妥善解决流动人口子女接受义务教育问题最现实的选择。
民工子弟学校尽管目前由于办学条件差，办学水平低，还存在着教育不平等的问题。但解决问题总是要有先有后，当务之急，首先要考虑让孩子有书可读，能够入学就读总比辍学、失学要好。实现和保障所有人的享受教育平等权利，是我们为之努力和奋斗的目标。我们可以通过加强管理和规范，促进民工子弟学校不断改善办学条件，提高教育教学质量，尽力缩小与公办中小学的差距，让这部分流动人口子女也能享受符合标准的义务教育。
面对当前民工子弟学校混乱的局面，流入地区政府及有关职能部门应按照《决定》精神，加强管理和规范。可考虑采取以下管理对策：
(1)根据本地区流动人口的分布情况，进行统筹规划，总体布局，逐步实现中心地区以外，原则上每镇（或街道）集中办一、两所或几镇合办一所的合理布局。在贯彻“就近入学”的基础上，通过调整，尽量使现存的每所民工子弟学校保持一定的办学规模，以实现规模效益，避免其负债经营，能够积累一定的资金用于改善办学条件。
(2)对无办学资质、规模小、办学质量差及存在安全隐患的民工子弟学校实行“关停并转”，妥善安排这些学校的学生到附近的公办中小学或到合格的民工子弟学校就读。
(3)根据《决定》和有关文件精神，制订规范，督促和引导民工子弟学校加强自身建设，自我完善，达到或符合办学的基本标准，走依法自主办学之路。
(4)对于办得好的民工子弟学校，要“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”，在力所能及的情况下，给予必要的资助，提供校舍、师资的支持及当地教育资源共享等优惠，引导他们办得更好；对于办得不好的，要及时提出整改意见，整改不合格的，应予以关闭。
(5)流入地区公办中小学要伸出友爱之手，协助和支持民工子弟学校搞好教育教学及课外活动，以优惠条件提供对方有偿使用实验室、专用室、体育场馆等教育设施、设备，帮助他们有效提高教育教学质量，尽量缩小两类学校之间的悬殊差距，让这些学校的孩子也能享受到好的教育。
(6)流入地区政府及有关职能部门、中介结构，应把民工子弟学校纳入本地区教育事业，加强管理。特别是区县教育行政部门要严格把关，依法审批，建立健全年检制度，逐步提高要求，促进其办学水平不断迈上新的台阶。
多年来，上海各区县政府及有关职能部门为解决流动人口子女接受义务教育、管理民工子弟学校等问题作了大量工作，积累了很多经验。流动人口数量最多的浦东新区政府，提出了同一蓝天下，让流动人口子女享受教育平等权利的口号。闵行、奉贤等区县政府纷纷成立了民工子弟学校管理领导小组，抽调了专职干部，建立了民工子弟学校管理办公室，具体负责解决流动人口子女就学问题，规范和管理民工子弟学校，研究确定了“疏堵结合，以疏为主；条块结合，以块为主”的管理原则，根据上级有关文件精神，制订下发了《民工子弟学校管理暂行办法》、《民工子弟学校办学条件基本要求》等文件，以此规范民工子弟学校的办学行为，督促和引导民工子弟学校走依法自主办学之路。
民工子弟学校作为一种特殊的或过渡性的办学形式，要继续存在下去，发挥好“以全日制公办中小学为主”的补充作用，必须要达到或符合办学的基本标准。办学者必须加强学习，了解和掌握相关的教育法律法规、方针政策，贯彻执行国家颁布的《社会力量办学条例》有关规定及各级教育行政部门的相关文件要求，增强依法办学意识，确立正确的办学目的，针对学校存在的问题，加强整改和自身的不断完善。要以相对较好的办学条件、较高的教育质量、较低的收费，赢得社会的肯定，为普及义务教育作出贡献。
（三）
在贯彻落实《决定》精神，加强对民工子弟学校管理的实际工作中，很多问题值得进一步思考和探讨：
一是“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主”。那么以谁为辅呢？是不是流出地区把人一放就不了了之呢？学龄儿童少年大量的无序流动问题是不是该管一管，该由谁来管，怎样管？笔者认为：“以流入地区政府管理为主”，并不排除和否定流出地区政府的应尽职责及作用。安徽省霍邱县教委跟踪办学办公室配合我县管理民工子弟学校，做了很多卓有成效的工作。建议流入、流出地区政府及有关职能部门要加强联系，密切配合，相辅相成，这样会取得更好的管理效果。
二是在调查中发现，民工子弟学校的办学许可证均是流出地区颁发的，“证出多门”，问题不少。有的是社会力量管理办公室发的，有的是教育体育委员会发的，有的没有钢印（盖有红印）；其中不少获证办学者与有关文件的相应要求不符，有的没有教师资格证，有的学历只是初中毕业或更低；还有的坦言是花钱买来的。这种混乱局面和极不负责的做法，给流入地区管理和规范民工子弟学校工作带来了很大的难度，应进一步规范。
三是按照目前流入地区中小学学籍管理制度，义务教育的普及率、巩固率只计算本地户籍的儿童少年，借读生和民工子弟学校的 学生均不计算在内。流入地不计算在内，流出地又不来统计和调查，对流动儿童少年就学情况不了解，辍学、失学不掌握，那么十五规划中提出的巩固和提高普及义务教育的成果还有保证吗？“义务教育事关中华民族的复兴”，是各级政府的共同责任。教育行政执法监督部门，应当把流动人口子女接受义务教育情况列入对政府教育工作考核内容，作为一项重要的考核指标，督促流入地区政府重视解决流动人口子女就学问题，及时向流出地区政府通报流动人口子女的入学率、普及率；流出地区政府要主动与流入地区政府沟通联系，主动跟踪了解掌握外流儿童少年就学情况，及时统计上报。
四是由于区县教育行政部门的职责所限，缺乏执法权，所以管理民工子弟学校有时力不从心。要加强和改进民工子弟学校的工作，同样也需要家庭、社会方方面面的关心和支持，需要政府各个有关职能部门多管齐下，齐抓共管。怎样形成这样一种工作机制，怎样具体运作，需要在工作实践中进一步探讨。
五是部分民工子弟学校的办学者法制观念淡漠，未经审批，私自办学，或者是先办学，后申报，当有关职能部门知道消息后木己成舟，难以事前管理，虑及“穷人”办教育，租了校舍、买了桌椅、雇了教师，已经有所投资，往往不了了之。这就是民工子弟学校越办越多的重要原因之一；办学后也是有禁不止，部分“三无”学校今天关了，明天又到外区县办起来了，无视国家政策法规，营利是他们的唯一目的，这也增加了管理的难度。
六是学制、课程计划、教材（学籍）等问题，也要考虑周到，以便和流出地区匹配，因为按照目前的中考制度规定，初中毕业生要回户口所在地参加中考。流动人口子女完成义务教育后，是否能够留在上海参加升学考试，以充分利用上海优质教育资源，填补日趋枯竭的“三校”生源，培养上海新一代的建设者，这是一个有意义的值得深入研究的问题。
流动人口子女就学问题，特别是民工子弟学校的办学质量问题是目前巩固和提高普及义务教育成果的一个薄弱环节，必须采取有效措施予以加强。
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| 来 源： 教育发展研究 |
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