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中央和省级财政分摊农村义务教育经费的经济学思考
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| 中国教育先锋网 2005-03-10 刘乐山 |
湖南师范大学商学院
摘 要：农村义务教育的纯公共产品性质、农村义务教育产生的历史渊源、农村义务教育的收入再分配功能、事权和财权的对称以及取消农业税政策等要求农村义务教育经费应主要由中央和省级财政分摊。中央和省级财政分摊农村义务教育经费要有一个具体的量化标准，我国应尽快实施全免费的义务教育。
关键词：农村义务教育；教育经费；中央财政；省级财政
在普及九年制义务教育的实施过程中，鉴于农村义务教育政府财政投入主要由乡政府负担的实际困难，中央政府于2001年6月适时地调整了农村义务教育管理体制，决定将农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的管理体制”。在农村义务教育财政体制方面，决定将政府投资的统筹主体从原来的乡提升到县，同时加大中央和省级财政对农村义务教育的扶持力度。以县级政府作为投资统筹主体的农村义务教育财政体制自2001年开始在部分省区实施以后，到2003年5月底，全国30个省、自治区、直辖市农村义务教育教职工工资管理上收到县的比例达到98％。因为县级政府在税源、财政能力以及筹措经费的统筹能力和协调能力都强于乡级政府，加上中央财政大大加强了对农村义务教育的支持力度，所以以县作为政府义务教育投资的统筹主体相对于以乡作为主体的体制来说，农村义务教育经费短缺在许多地区得到了较大程度的缓解。但是，由于县级财政（特别是中西部地区）普遍比较困难，所以县级政府义务教育经费短缺情况普遍存在。比如，拖欠教师工资问题还未得到根本解决，农村中小学校舍建设和危房改造资金的正常投入机制尚未真正建立起来。鉴于这种情况，中央教科所高如峰研究员认为应加大中央和省级政府对农村义务教育的投资责任。按照笔者的认识，其实就是农村义务教育经费应主要由中央和省级财政分摊，本文从经济学的角度来注释其理由，并简要提出政策建议。
一、农村义务教育是具有很强外部性的纯公共产品
自1919年瑞典著名经济学家林达尔在其论文中正式使用公共产品这一词之后，公共产品理论不断发展，现已成为公共财政学的重要基础理论。公共产品是指消费中具有非排斥性和非竞争性的产品，它的效用不可分割。效用不可分割性指公共产品本身的效用是为整个社会成员所共享，技术上不可能被分割成若干个别部分，分别归某个个人享用，它具有联合受益和共同消费的特点。非排斥性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人独享或专有；非竞争性是指一个人对公共产品的享用，不会排斥其他人同时享用，也不会因此而减少他人享用的数量或质量。公共产品的非排斥性和非竞争性使其无法由市场（即私人）提供。由于公共产品的非排斥性，人人都想消费这种产品，但是没有办法让其为之付费，不能阻止其搭便车。而非竞争性则会使公共产品提供者若按边际成本定价就会血本无归。显然，单靠市场机制，公共产品的供给就会极端贫乏，由此而降低社会经济效率，因而公共产品的提供就成为市场经济中政府财政的重要职能。
同时具有非排斥性和非竞争性的称为纯公共产品，而同时具有排斥性和竞争性的产品称为纯私人产品，介于纯公共产品和纯私人产品之间的产品称为混合产品，也称为准公共产品。也就是说，根据公共产品非排斥性和非竞争性两个特征的具备情况，公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。其实，公共产品按受益范围还可以分为全国性公共产品和地方性（地域性）公共产品。按照公共产品由政府财政提供的道理，纯公共产品应当由政府提供，其中的全国性纯公共产品应当由中央政府提供，而地方性纯公共产品应当由各级地方政府提供。准公共产品的提供方式相对复杂一些，既可以由政府部门以免费或收费的方式提供，也可以由私人部门通过市场提供，如果由政府部门提供准公共产品，又有一个是由中央政府提供还是由地方政府提供的问题。
全国性公共产品的外部性几乎可以忽略不计（因有国际间的外部性），但地方性的公共产品就应当考虑外部性问题。所谓外部性是指个人的经济行为对他人产生了影响，却没有为其承担应有的成本或没有取得应有的收益现象。这里可以对个人进行范围扩展，单位或地区也可以视为个人去理解。外部性的表现形式多种多样，从外部性的结果看，有正的外部性（外部收益）和负的外部性（外部成本）；从外部性的引发者来分，有生产的外部性和消费的外部性。外部性的矫正措施是外部性内在化，矫正负的外部性的措施是税收，矫正的外部性的措施是补贴。
以县级政府作为投资统筹主体的农村义务教育，加上向受教育者收取杂费，实质上被看成是地方性的准公共产品。这种公共产品具有生产和消费双重正外部性。从生产的角度看，不发达地区的县乡财政为农村义务教育付费（投资），培育的学生，特别是大学生、硕士、博士，毕业后往往选择经济发达地区去创业发展，这使不发达地区的县乡政府不可能收回农村义务教育投资，而发达地区却享受了不发达地区农村义务教育投资的正外部性。从消费的角度看，个体消费教育（也可看成是教育投资）既使自己受益，国民素质的普遍提高也降低了社会的“维持成本”，还能提高社会资源的配置效率，社会享受了个体教育消费带来的正外部性。按外部性的矫正办法，发达地区就应该向不发达地区农村义务教育投资进行补贴，社会就应该向个人进行补贴。其实，我们向受义务教育的个体收取杂费已不符合世界各国对义务教育实行全免的普遍做法，也正是由于这个原因，义务教育是纯公共产品还是准公共产品。
在我国学术界还有较大分歧。但笔者根据以上分析认为，义务教育是具有外部性很强的纯公共产品，这是义务教育所有费用由财政负担的经济学依据之一。当然，这也相应要求中央、省级及以下财政应该合理负担义务教育经费。
二、农村义务教育经费应主要来源于提供剩余产品能力强的第二和第三产业
从义务教育的渊源来看，义务教育产生的根本原因是现代大工业生产发展的需要。第一次工业革命之后，工场手工业向机器大工业转化，文盲劳动力已不能适应现代化大生产的需要，劳动者必须具备一定的文化知识才能接受技术训练成为熟练工人。因而从19世纪下半叶开始，主要资本主义国家开始实行强制性的义务教育。当然，一个国家实行义务教育必须有财力作为基础，而从义务教育是在工业有了巨大发展之后才产生的背景来看，工业提供的大量剩余产品是义务教育出现的前提。
国家对义务教育的投资来源于社会剩余产品，来自于社会积累，这正如马克思在《哥达纲领》中所说的“国家的分配就是对剩余产品的分配”。而不同的产业由于劳动生产率的高低不同，其提供剩余产品的能力是大不一样的。以2000年的中国为例，如果以第一产业的增加值为100来计算的话，第二产业的增加值为320.1,第三产业的增加值则为209.0,第二产业的增加值是第一产业的3.2倍，第三产业的增加值是第一产业的2,9倍。在劳动生产率方面，2000年全社会劳动生产率为12566元／人，第一产业为 3995元／人，第二产业为28414元／人，第三产业为15181元／人，第二产业的人均劳动生产率是第一产业的7.1倍，第三产业的人均劳动生产率是第一产业的3.8倍，第一产业的劳动生产率仅为社会平均劳动生产率的31.8倍。以上数据明显说明，第二产业和第三产业提供剩余产品的能力大大高于第一产业。并且，在我国实现工业化的过程中，农业为我国工业的发展做出了巨大贡献。据测算，在改革前的1950—1978年的29年中，政府通过农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税978亿元，财政支农支出1577亿元，政府提取农业剩余净额4500亿元。改革后的1979—1994年，政府通过“剪刀差”取得大约15000亿元收入，同期农业税1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净额12986亿元。政府从农业提取的这些剩余净额为工业的发展提供了资本积累或促成了大城市其它产业的发展。那么，经过这么多年农业剩余支持工业之后，应该到了利用工业剩余支持农业发展的历史阶段。这也是近几年来人们谈论较多的工业反哺农业的问题。
工业如何反哺农业？当然，对农业本身的直接投入是必不可少的，如农业生产条件的改善和农业科技的推广等。但是，当前工业反哺农业更切实、更有实质性效果的途径就是承担农村义务教育经费。因为县乡主要承担农村义务教育经费，其实就是农业、农民在承担。再者农村义务教育经费支出在县乡财政支出中占了很大比重，很多县乡财政最感困难的就是义务教育的支出。在这里，我们也应该清醒的看到，第二和第三产业承担更多份额的农村义务教育成本，不纯粹是对农业的一种恩赐或奉献，这除了我们已经提到的义务教育的外部性外，人力资本理论也说明在大量的农村劳动力流向城市、就业于第二和第三产业，为第二和第三产业创造出了剩余价值，从而推动了整个经济的增长的过程中，农村人力资源的成本不应由农业独自承担，而应由整个社会尤其是第二、第三产业来承担。这正如美国著名经济学家舒尔茨指出的：“发展中国家要实现现代工业化和经济快速发展的关键因素不在于物质资本的形成，而在于人的生产技能的提高，在于对教育的投资、人口质量的提高。”但第二和第三产业创造的剩余价值很大部分以税收的形式上缴到中央和省级财政，这是中央和省级财政要承担农村义务教育经费的第二条理由。
三、农村义务教育是缩小城乡居民收入分配差距最基本和最有效的手段
改革开放以来，随着我国经济的快速增长，我国居民生活持续得到改善，2002年城乡居民人均收入比改革初期分别增加了20.7倍和16.3倍，但是城乡居民收入差距越来越大。据国家统计局副局长邱晓华公布的数字，2001年中国1个农民每月真正能用在商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月接近600元，城乡差距为5:1左右。若将城市居民的一些隐性福利与优惠折算成收入，中国城乡居民收入差距可能达到6:1。再从差距的绝对值来看，城乡居民收入差距1978年为209. 8元，2003年扩大为5850元。仅20多年时间，中国就从—个收入差距很小的国家跨入收入很不平等的国家行列，速度之快世界上少有。
导致城乡居民收入分配差距的原因很多，其中重要原因之一是城乡居民的劳动力的质量存在较大差别。劳动力质量的差别在体力上表现并不大，但在智力上的表现则大不相同，而造成智力上差别的根本原因就是受教育程度的不同。根据国家统计年鉴(2001)的数据，农民劳动力文化状况是：平均每百个劳动力中，不识字或识字很少占 7.6％，小学程度占31.14％，初中程度占48.88％，高中程度占9.6596。农村九年制义务教育的普及率不到50％，与城市已普及高中教育形成巨大差别。实践证明，收入高低与受教育程度成正比。据李实等的实证分析，如果以小学以下文化程度的就业者收入为100,那么小学文化程度就业者的收人为150,初中文化程度就业者的收入为168,高中文化程度就业者的收入为176,中专文化程度就业者的收入为197,大专文化程度就业者的收入为212,大学以上文化程度就业者的收入为242。因此，虽然缩小收入差距的方法很多，但最根本最有效的方法就是提高低收入者家庭成员的受教育年限。
在实行市场经济时间比较长的西方国家中，一般都是通过公共财政来实现收入再分配，而在所有收入再分配的手段中，具有突出地位的就是义务教育体制的确定，正如经济学诺贝尔奖获得者美国经济学家萨缪尔森所说：“在走向平等的道路上，没有比免费提供公共教育更为伟大的步骤了。这是一种古老的破坏特权的社会主义。”另一位诺贝尔经济学奖得主英国经济学家米德也认为：教育是影响人们获得收入能力的一种重要形式的投资，它可间接地对财产的分配产生深远意义的影响。由税收收入资助的公立教育，基本上体现了向穷人子女的教育投资，是有利于公平的。受这些经济学家的影响，美国政府也接受了“如果人们接受了更多更好的教育，就能挣更多的钱，因而也就不大可能陷入贫困”的理论，因而1965年通过的立法中规定，通过联邦政府出资，对个别学区的贫困生进行初等和中学教育补贴。最有名的例子是“良好开端计划”。该计划向家庭贫困的四、五岁儿童提供学前教育。其意图是保证这些儿童入幼儿园时，能达到较富裕家庭儿童的智力水平。在老布什和克林顿执政期间，为良好开端计划提供的资金大幅度增长——该计划得到了两党双方的支持。当然，所有发达国家和很多发展中国家都实行了10年左右的全免费义务教育（包括农村在内），例如，经济发展水平不如我国的朝鲜，也已经实现了从小学到大学的全免费教育。
按照政府职能分工层次标准，政府的收入再分配功能，不适宜由地方政府来行使。因为，如果允许地方政府行使再分配的权力，则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度，从而导致生产要素不合理流动，以致缺乏经济效率。鉴于地方政府实行收入再分配的低效性，为使收入再分配政策出台动机与效果相统一，收入再分配这一功能应以中央政府履行为主。如由中央政府在全国范围内运用政策手段实行收入再分配，就可以避免居民通过移居来避税或通过移居来竞相享用政府转移支出的现象。根据这一标准，作为收入再分配最重要最有效的手段的义务教育，就应该主要由中央政府来投资。
四、中央财政的主体地位需维持，省级财政需加强，但中央和省级财政也要承担相应的责任
从世界各国中央与地方财政关系看，无论是联邦制国家，还是单一制国家，都是一级政府、一级财政、一级预算，但是，分级财政不等于削弱中央政府及其财政的主体地位。中央政府一般收入占的比重大，直接支出占的比重较小。比如，1992年，在美国的联邦、州和地方政府收入总额中，联邦收入占56.4％，州占24.6％，地方占19.6％。1999年，在德国的联邦、州和地方收入总额中，联邦收入占60.6％，州占22.9％，地方占16.5％。这样使中央财政在收入上处于优势，为中央政府进行宏观调控，实施社会财力再分配以及稳定社会经济等提供了必要的财力支持。在初等教育费用的负担方面，无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同承担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担更大的责任。比如，日本(1980年)中央政府承担了初等、中等教育经费的25.4％，县级政府（相当于中国的省）承担了67.8％;美国(1978年)联邦政府承担了8.5％，州政府承担了40.1％;德国(1978年)联邦政府承担了0.3％，州政府承担了74.2％。
1994年中国开始实施的分税制财政体制改革，从总体上说是成功的，基本扭转了过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。2000年，中央财政收入占全部财政收入的比重为51％，这符合分级财政体制正常运行的基本要求。并且客观地说，与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比，目前中央财力集中程度还不够，仍有待逐步提高。因此，中央财政在全部财政中的主体地位还有待进一步提高。此外，中国由于地域辽阔，省际（包括直辖市、自治区）之间的差距很大，因而保证省级财政一定的调控能力也是必要的，这就要求省级财政要有一定的财力。
但是，财政学中的一个最基本的原则——财权与事权相对称原则是必须遵守的，否则就必然出现事权与财权不对称的矛盾，公共产品的提供就会出现困难。从这个方面说，我国目前农村义务教育就是这种状况。据国务院发展研究中心的调查，目前在全国义务教育投入中，乡镇负担 78％左右，县财政负担约9％，省、地（市）负担约11％，而中央财政只负担2％左右。在我国目前地方财政关系没有理顺、县乡财政普遍出现困难的情况下，农村义务教育经费的这种财政投入体制必然导致本文最前面提到的那种结果。因此，就是按照财权与事权相对称的原则，中央和省级财政也应成为农村义务教育经费的主要投入主体。
五、“取消农业税”更迫切要求农村义务教育经费应主要由中央和省级财政分摊
国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布：“从今年起，除烟叶外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”这项政策充分体现了新一届政府对9亿农民的关爱和解决问题的决心，各地农民为之鼓舞。
取消农业税就应该取消搭在其上的一切收费。在我国经济学界，对目前农民承担的税负重大致有这样一种说法：目前中国农民的税负重，不是“正”税或“一”税（农业税和农业特产税）重，而是“附税”或“二、三”税（指“三提五统费”、其它各种摊派收费）重。如果单从税收来看，每年全国农民上缴的农业税也就600亿元左右，平均到每个农户，并不是很多；再从税率来看，按照农业税收条例规定，全国的平均农业税税率为常年产量的15.5％，这个税率不算高，甚至是一个低税率。但是农民的实际负担并不是如此。由于在实际执行中，基层政府往往通过农业税来“搭车收费”，农业税以外的其它负担大大超过农业税。据一些专家的估算，在实行农村税费改革之前，全国农民实际每年上缴各类税费在4000亿——8000亿之间。因此，要使取消农业税政策落到实处，就必须取消农业税及其其它一切收费。但是，这样一来就会使本已困难重重的县乡财政难上加难，因而如何解决县乡财政困难是取消农业税政策出台后必须加快解决的实际问题。
其实，正如文中前面提到的县乡财政的困难在很大程度上是由农村义务教育投入造成的，比如很多县乡（特别是中西部地区）财政支出的50％以上就是义务教育支出。所以，如果主要的农村义务教育经费投入上移给中央和省级财政，目前县乡财政的困难就会大大缓解，取消农业税政策就容易落到实处。
六、结论及政策建议
农村义务教育是具有很强正外部性的纯公共产品，纯公共产品的属性决定其要由政府提供，正外部性决定其投入要由中央和省级财政补贴。义务教育是随现代大工业生产发展之后才出现的历史渊源，以及农村义务教育不断向第二和第三产业输送劳动力的现实情况，决定农村义务教育经费应主要来源于提供剩余产品能力强的第二和第三产业，因为第二和第三产业的很大部分剩余产品已形成为中央和省级财政收入，所以中央和省级财政由此也应主要承担农村义务教育经费。收入再分配功能是中央政府的职能，农村义务教育是缩小城乡收入差距最根本和最有效的手段，决定中央财政应承担农村义务教育经费。此外，事权与财权相对称的原理和取消农业税的政策都要求中央和省级财政应主要承担农村义务教育经费。
中央和省级财政主要分摊农村义务教育经费要有一个量化标准，中央和省级财政要承担农村义务教育经费的70％左右。其中中央负担30％，省级负担40％，中央经费不能搞一刀切，要实行地区差别，即主要投入中西部地区，使中西部地区农村义务教育教职工工资能够按时足额发放，以保障中西部地区教师的质量、校舍建设和危房改造。当然，经费管理不必由中央和省级财政负责，其经费可委托县级财政进行管理。此外，笔者认为，全免费的义务教育必须尽快纳入议事日程，中国完全有能力实现义务教育的全免费。我国财政教育投入占GDP的比重2002年达建国以来最高水平，但也只有3.41％，中国这一比例不仅远低于发达国家，而且比发展中国家的平均水平4％都要低。如果我们从10多万亿元的GDP中再拿出1％就有1000多亿元，这1000亿元应该完全可以解决九年制义务教育经费来源问题，就不致于发生云南和广西边境地区数以千计的孩子因为家庭困难交不起学费而跨越国境跑到人均GDP不如我国的缅甸和越南去享受人家的免费教育这样的现象。笔者相信，以求真务实而逐渐赢得人民信赖的新一届政府一定会在不远的时期内解决这一关系数以千万计人的全免费义务教育问题。
（《教育与经济》2004年第4期)
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