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税费改革后创新农村义务教育财政投入体制的思考 |
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| 中国教育先锋网 2005-08-22 李宏英 张维红 |
湖南省吉首大学
[摘 要] 税费改革后，我国农村义务教育发展出现了“五难”的局面，即：教师工资难保证、“两基”债务难偿还、公用经费难维持、学校建设难发展和教育发展难均衡。解决税费改革后农村义务教育投入中存在的问题必须以科学发展观为指导，创新农村义务教育投入财政体制。
[关键词] 税费改革 农村义务教育 财政投入体制
一、税费改革后农村义务教育财政投入体制存在的问题
1.各级政府职责不明确
1986年的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业在国务院领导之下，实行地方负责、分级管理”。1993年的《中国教育改革和发展纲要》强调“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制”。这种“地方负责、分级管理”的管理体制在义务教育的发展上曾起到了十分重要的作用。但是在实际操作中，存在着各级政府层层下放义务教育的管理权限，推卸对义务教育责任的现象。据国务院发展研究中心的调查，目前我国义务教育的投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担2％。这样，最为基层、财力最为薄弱的乡镇政权机构承担了农村义务教育的重大职责，有人形象地称之为“小马拉大车”。
2.教育财政预算体制不合理
在教育经费的预算、分配与管理中，存在以下三个突出问题：
(1)农村义务教育经费需求与供给的不平衡
我国教育的事权属于教育主管部门，教育的财权则属于财政部门和计划部门。教育主管部门负责编制教育发展计划，财政和计划部门负责编制教育经费的预算
（财政部门主管教育事业费预算，计划部门主管教育基本建设投资预算），二者依据不同信息，按照不同的原则进行编制，常常导致经费需求与供给的不平衡。
(2)教育经费预算缺乏透明度
由于人大在审议政府预算时，一般只审议到类级预算，而教育经费预算在政府预算科目中级次较低，就使人大以及社会公众无法充分了解教育经费预算的数额和内容，导致各方面对教育经费的监督流于形式。
(3)教育资源利用率的低下与浪费
由于教育的事权与财权分离，教育部门无法做到合理分配和利用教育经费实现教育的发展规划，常常导致一方面教育投入严重不足，另一方面教育经费又存在着大量的浪费。
二、国外义务教育投入的作法与借鉴
世界各国在长期推行义务教育的实践中，逐步积累了经验，并且形成了各自的具有丰富内涵的义务教育投资体制。主要经验是：
1.政府公共投资应成为义务教育的绝对财源
各国教育经费直接进入各级政府的年度财政预算，从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分，使义务教育公共经费全部来源于普通税收。如美国、日本、印度、韩国、泰国等来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85％-90％。
2.义务教育公共投资多由各级政府共同负责，合理分担
也就是说，不仅负有主要管理责任的基层地方政府负有投资责任，而且中央或较高层次的地方政府亦负有投资责任，甚至负有比基层地方政府更大的投资责任。例如美国将初等义务教育交给地方学区主管，但对义务教育公共投资，则主要由州和地方学区共同分担。日本的初等义务教育由市町村主管，投资则由中央、都道府县、市町村三级财政共同分担。
3.义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低
美国、法国、日本在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府。但这种低重心的投资体制给基层地方财政以沉重压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，导致义务教育难以推进。针对这种现状，各国都采取对策加大中央和高层地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移。总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体。
4.保障义务教育教师工资的责任适当集中
世界各国都通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，其工资由中央或较高层次地方财政承担，教师工资经费即人员经费，历来是各国义务教育公共经费的最主要支出，一般达到80％左右。
三、主要对策
1.明确各级政府在农村义务教育投入中的责任
(1)各级政府在农村义务教育投入的责任是由义务教育的性质、地位和作用决定的
义务教育是一种法制性教育，它是依法律规定适龄儿童和青少年必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，也称为强迫教育、免费教育或普及义务教育。由于国家，社会、家庭和学校都承担了这种教育的义务，所以称为义务教育。《中华人民共和国义务教育法》明确规定“国家实行九年制义务教育”。
对于为什么要实行义务教育，法国18世纪资产阶级革命的前驱、启蒙思想家、教育家卢梭在《社会契约论》中是这样认识的：“只有各阶层的人民不会因缺乏必要的知识而落后于其池人民，革命变革所取得的进步才能得以维持和发展。承认上述各点，一切都要依靠国家所给予的正当教育。”今天，世界各国都把义务教育作为国民受教育的基本权利来看待。
教育对一个国家的经济、政治、社会和文化发展具有十分重要的作用，这已成为世界各国的共识。教育发展是国家发展的基础，如果一个国家不能在教育投资问题上付出足够和持续的努力，那么这个国家的发展就不可能持续。而义务教育又具有全局性、基础性和先导性的作用。义务教育实施如何，不仅关系到其他教育的正确实施与否，更关系到一个国家、一个民族整体素质的提高。因此，世界各国都高度注重义务教育，都采取有效措施加大对义务教育的投入。
(2)各级政府在农村义务教育投入的责任是党的十六大报告明确要求的
党的十六大报告明确提出，确保全社会公平与正义目标的实现是政府的基本职责，因为市场机制可以解决社会资源的有效配置问题，但无法解决社会公平问题。公平一般包括机会均等和结果公平两大类。
机会均等，从绝对意义上讲，就是人们在相同的约束条件下，具有平等竞争的权力。但是人们由于天赋能力的差异，由于家庭背景的不同，竞争时并不在同一起跑线。所以，市场并不能促进绝对的机会均等。对机会均等的追求要通过诸如免费教育；征收高额遗产税等社会机制来实现。
结果公平，即收入分配的公平。对于市场机制来说，即使同等能力的人面临同等的机会，由于个人偏好不同，其选择也各有差异，最终将导致其收入的巨大差异。这种差异就要素禀赋准则来说，是可以接受的，但从“社会正义”的角度来说，则是有违公平的。所以实现生存权利、消灭贫困、缩小收入分配的不平等是政府的职责。
(3)各级政府在农村义务教育投入中的职责
省级人民政府：负责统筹制定农村义务教育发展规划；核批各区县（市）农村中小学教职工编制；统筹安排财力；帮助并督促区县（市）级人民政府确保农村中小学教职工工资按时足额发放；核定本地区农村中小学公用经费的标准和定额，确定农村中小学收费项目和标准；增加危房改造专项资金投入，建立消除农村中小学危房的工作机制；组织实施教育对口支援工作，推动建立助学制度。
地（市）级人民政府：负责制定本地区农村义务教育发展规划，组织协调农村义务教育发展；审核上报本地区各区县（市）农村中小学教职工编制；对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的区县（市）给予转移支付，对农村中小学危房改造给予补助；组织实施助学活动。
区县（市）级人民政府：负责制定本地区农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育；调整农村中小学布局；协助上级政府核定学校的教职工编制；负责农村中小学校长、教职工的管理；确保按时足额统一发放教职工工资；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安、安全和正常教学秩序。
乡（镇）人民政府：负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。
2.改革和完善农村义务教育财政预算制度
(1)提高农村义务教育经费预算等级
将“农村义务教育事业费”款级与“农村义务教育基本建设费”款级合并，并升格为“农村义务教育经费类”，使农村义务教育经费在预算支出中由二级分配升格为一级分配。
(2)赋予农村义务教育部门预算编制权
先由农村义务教育主管部门提出教育经费需求预算，然后会同财政和计划部门，根据财力可能，平衡需求与供给，提出农村义务教育经费建议数，并纳入政府预算，报人大审议批准。
(3)赋予农村义务教育部门行使经费的分配权和管理权
由农村义务教育主管部门行使农村义务教育经费的分配权、管理权、监控权，使农村义务教育事权与财权统一于教育部门。
3.多渠道筹集农村义务教育经费
(1)开设农村义务教育正税税种
税费改革后，为了保持农村义务教育的正常发展，应以农村义务教育正税替代教育附加费、地方教育附加费及其他类似项目。可供具体选择的方案有两种：一是开征独立的农村义务教育税，专门用于农村义务教育的需要，以补充政府预算内教育经费的不足；二是将原来的教育附加费并入新的农业税中，并从新的农业税中划出一定比例用于乡、村两级义务教育的需要。
(2)建立教育产业市场运行机制
对农村义务教育来讲，政府的投入始终应处在主导地位，教育产业永远只能处于次要、辅助和补充地位。农村义务教育产业的发展策略应是“尽可能的政府、必要的市场”。具体措施为：一是举办与农村义务教育相关的产业，形成农村义务教育产学研一体化。二是成立中国教育银行，把某些教育经费由无偿使用变为有偿使用，运用差别利率等调节手段来提高教育经费的使用效率。三是发行教育彩票。在现行财政对农村义务教育投入严重不足的情况下，只要宏观调控得当，发行教育彩票对优化社会资源配置、减轻财政分配压力、完善市场经济结构、促进农村义务教育健康、持续、稳定的发展等具有十分积极的意义。
4.建立农村义务教育经费保障机制
(1)建立农村中小学教职工工资按时足额发放机制
实行农村中小学教师工资财政统一发放。年初即从县级财政预算中单独列项、专户储存、专款专用、及时足额到位。农村中小学教职工工资要上收到县级集中管理，并相应调整区县（市）、乡镇财政体制，由区县（市）按照国家统一规定的工资项目和标准，统一发放农村中小学教职工工资。
(2)建立农村中小学公用经费保障机制
县级人民政府要按照省级人民政府核定的农村中小学公用经费标准和定额，统筹安排，予以保证。农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余部分由区县（市）、乡镇两级人民政府预算安排。农村中小学按国家有关规定实行“一费制”，并严格按标准收取，不得超标。
(3)建立农村中小学危房改造和学校建设的必要投入保障机制
县级人民政府要将新增危房的改造列入本级事业发展计划，多渠道筹措经费，确保及时改建新增危房。省、地（市）级和财力较好的县级人民政府要设立农村中小学危房改造专项资金，中央政府通过专项补助重点扶持困难地区的农村中小学危房改造。农村中小学进一步发展所需的校舍建设项目，由县级人民政府列入基础设施建设统一规划，经省级人民政府审批后，由省、地（市）、县级人民政府多渠道筹措建设资金。农村中小学购置教学仪器设备和图书资料所需经费，由县级人民政府安排。
(4)建立农村义务教育经费使用和资产管理机制
学校要严格按规定范围和标准安排使用经费，定期公布收支情况，严禁挪作他用。要严格执行省级人民政府规定的收费项目和收费标准，农村中小学不得举债建设。县级人民政府要采取有效措施，清理核实农村中小学“普及九年义务教育”欠债，摸清债务来源和使用情况，并尽力偿还。农村中小学实行校长负责制，由校长全面负责校舍等国有资产的管理。
《当代教育论坛》2005年第5期下
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