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税费改革与农村义务教育研究综述 |
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| 中国教育先锋网 2005-08-25 钟 智 |
摘要：税费改革是继土改运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革，对整个农村产生了深远的影响。它对农村义务教育的影响主要表现在取消了教育费附加和教育集资，由中央和地方各级政府进行财政转移支付，改变了农村义务教育的投入体制。如何确保农村义务教育的经费投入不低于税费改革以前的水平，受到了各级政府和教育界的关注，许多专家、学者对此提出了颇有价值的建议。
关键词：税费改革；农村义务教育；财政转移支付；融资渠道
从2000年起，安徽省率先在全国进行了农村税费改革的试点，2002年这项改革进一步推广到了全国20个省市。农村税费改革被认为是继土改运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革，改革的内容被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”。即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府基金，用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累和义务工，调整农业税政策，调整农业税征收办法，改革村提留和使用办法。税费改革的实施，在很大程度上减轻了农民的负担，大部分地区农民的负担减轻了30％—40％。该政策的实施受到了广大农民的普遍欢迎，对于进一步改善干群关系，规范基层政府行为，促进农民全面奔小康起着巨大的推动作用。但是作为一项改革措施，冲击着现行制度，它的实施不可避免地会在一定程度上带来负面影响，如乡（镇）凸现财政危机，农村公共产品的提供和农村义务教育的投入等有所减少。问题的出现迅速引起了政府部门和有关学者的注意，税费改革也因此成为各方关注的焦点，对税费改革引发问题的讨论文章，屡见报端，本文仅对税费改革和农村义务教育的研究略作综述。
一、税费改革对农村义务教育的影响
税费改革对农村义务教育的影响主要体现在教育经费的投入方面。税费改革前，农村教育经费主要依靠教育费附加和教育集资，改革后，原来的资金来源渠道被堵死，由中央和各级地方政府进行财政转移支付。这一政策对农村义务教育的发展起着什么样的作用，不同的学者站在不同的角度进行探讨，得出的结论也各不相同，但归纳起来，主要有以下两种观点：
（一）税费改革对农村义务教育的促进作用
1.教师工资的保障进一步加强
税费改革前，教育经费支出一般占县财政支出的50％，占乡镇财政支出的70%—80%，而在一些贫困乡镇甚至占到90％以上，在这种情况下，乡镇一级政府不可能有更多的资金投入教育。由于制度的不完善，当乡镇政府出现财政困难时，很容易出现挪用、克扣教师工资的情况，因此，在部分贫困地区，教师工资仍然难以得到保障，随着税费改革的深入，中央和省级政府加大了财政转移的力度，以确保教师工资的足额发放，与此同时大部分地区建立了教师工资由县（市）统一发放的机制，教师工资均由银行统一代发，直接划入教师的个人账户。各级政府也加强了对教师工资发放的监督，采取措施确保教师工资的按时足额发放，教师工资的保障得到进一步加强。
2.降低了辍学率
国家教育发展研究中心的调查结果显示，因为家庭困难辍学的占60％左右，家庭困难是当前农村学生辍学的主要原因。税费改革后，农民的负担大幅度减轻，在安徽，2000年税费改革后，农民人均负担较1998年减少近百元，农民的经济承受能力明显增强。与此同时，作为税费改革配套措施的“一费制”的基本落实以及中小学乱收费整顿工作的进一步加强，义务教育阶段收取的杂费有了很大程度的下降，部分因为家庭经济负担过重而离开了学校的学生再次回到了学校。
3.有利于教育的均衡发展
税费改革前，乡（镇）承担了义务教育的主要责任，由于乡镇财政上的不稳定性和不均衡性以及各地乡（镇）对教育的重视程度不一，导致了各地对教育投入的不平衡，各地教育经费差距越来越大。据统计，我国小学公用经费，最高的省市和最低的省市相差50倍，初中公用经费，最高的省市和最低的省市相差92倍，巨大的差距不仅导致了欠发达地区特别是农村义务教育的质量滑坡，还导致了农村人口素质无法提高，农村经济发展停滞不前。税费改革后，中央加大了对财政的监控力度，通过财政转移支付的办法来弥补各地区教育经费的不足。不同地区教育经费投入的巨大差距有望缩小，促使教育朝着均衡化的方向发展。
（二）税费改革对农村义务教育的阻碍作用
1.学校运转难以维持
税费改革后，农村义务教育“吃饭靠国家，办学靠附加”的格局被打破，原有的资金来源渠道被堵死，县、乡（镇）一级政府又无力承担起义务教育的重担，中央的转移支付有时并不能按时足额落实到位，这就导致了学校的办学资金锐减。有的地区的学校还面临着学生人数增加，教育成本增加和学校危房增加的窘境。结果有些农村学校连最基本的教学用品也买不起，更谈不上改进办学条件，改善教学质量。在这种情况下，教师的工作积极性受到挫伤，学校各项工作难以得到教师的有力支撑，严重影响农村义务教育的发展。
2.危房改造难以完成
据全国人大执法检查组的报告，在我国中西部地区，危房比例仍居高不下，有的地区达10％—15％，同时每年还有约3％的危房自然增长率。税费改革后农村中小学危房改造资金一般要由县财政直接负担，上级政府的相关援助只是采取一次性补贴的方式且数额较小，主要用于中小学布局调整，也可以相机从事中小学危房改造。显然上级政府这种额度不足，多功能用途的事项补助难以满足中小学危房改造的需要。而相当多的县财政保证教师工资已勉为其难，没有能力再对危房改造进行大量投入。特别是随着“以县为主”管理体制的实施，权力上移，责任也上移，部分乡镇领导有了减负、卸担的想法，甚至产生了“与己无关”的思想，从而导致对教育的重视程度下降，鼓励农民捐资助学的力度有所减弱，个别乡镇甚至取消了已经确定的基建项目，这使本来就紧迫的危房改造雪上加霜。
3.现有债务难以偿还
近几年来，不少乡镇主要是依靠贷款来巩固和提高“普九”成果；有的乡镇适度负债启动了教育现代化工程，用今天的钱办明天的教育，不断改善办学条件；有的乡镇靠借，贷款解决教师工资问题。这些债务原拟通过教育附加和捐、集资逐年偿还，税费改革后，学校的这些资金来源渠道消失了，而新的经费投入体系尚未建立，还贷计划将无法实现，学校负债运转的局面难以扭转。
归根结底，税费改革后，农村义务教育面临的最大挑战就是经费保障问题，如何保证义务教育的足额投入，保证义务教育的必须经费也就成为各级政府和学者重点探讨的问题。
二、对策建议
税费改革后，原有的教育经费来源渠道不复存在，农村义务教育的经费投入没有保障，各地都出现了不同程度的资金缺口，针对这一情况，各级政府纷纷对农村义务教育的经费缺口进行了弥补，同时也制定了一些暂时性的政策以保证农村义务教育投入不低于税费改革前的水平。有关学者也积极献言献策，探讨保障农村义务教育经费投入的有效措施：
（一）规范财政转移支付
在当今世界教育经费来源多元化的背景下，各国政府对义务教育的投资却表现出基本单一的共同特点：政府公共投资构成了义务教育的绝对来源。无论是发达国家还是发展中国家，来自政府的经费一般均占义务教育投资总额的85％—90%左右。在我国，20世纪八九十年代，在政府经费投入不足的情况下，各地提倡“人民教育人民办，依靠人民办教育”的路子，并建立起与之相适应的“以乡为主”的义务教育投入体制，实际把办义务教育的责任交给农民。农民以教育集资、教育费附加、杂费等名义承担了近一半的义务教育经费，同时，还以上交农业税的形式，以乡财政的名义承担起另一半的教育经费。这种由农民负担农村义务教育经费的体制在一定程度上保障了我国农村义务教育的发展，却极大地加重了农民的负担。我国实行税费改革所要实现的重大转变之一就是农村义务教育从主要由农民承担转向主要由政府承担，这一转变既符合国际惯例，又是我国农村义务教育发展的必由之路。但义务教育由哪一级政府承担比较合适呢？
有学者认为，义务教育是有利于全民族素质提高和社会整体文明发展的事业，尽管义务教育分布在地方，但是其利益并未局限在地方，相反，接受完义务教育的人往往通过其较高的流动性将义务教育的利益流出本地区。中国社会科学院“农村义务教育研究”课题组，前不久完成了“中国农村义务教育投入问题”研究报告，课题组组长李成贵在该报告中指出：随着劳动力市场的发育、整合以及社会资源流动的加速，教育的外部效应更加突出，因此，将基础教育定为“地方事业”，要求地方负担基础教育的费用，在逻辑上是不成立的。义务教育的经费主要由中央政府承担，这一点已得到众多学者的认同，但中央政府应承担多少比例的教育经费呢，却没有量的统一，目前一些学者提出了以下几种方案：
1.由中央承担全国近700万农村义务教育阶段中小学教师的“国标工资”，农村中小学教师工资中的“省贴”部分由省级政府承担，农村中小学的正常运转、危房改造、校舍建设及维修、师资培训等经费，由省市县三级政府承担。
2.中西部地区，中央财政承担农村教师工资，向贫困地区免费提供义务教育阶段教科书，安排农村中小学危房改造专项资金；省级财政承担省政府出台的农村教师各项津、补贴，安排农村中小学危房改造专项资金，免除贫困地区义务教育阶段学生杂费，补助这类地区学校公用经费；地（市）级财政承担直属中小学校教师工资、公用经费、基建经费、教育教学设施设备费和地（市）政府出台的各项津、补贴，配套安排农村中小学危房改造专项资金；县级财政承担中小学校公用经费、基建经费、教育教学设施设备经费、教师教育经费和县城教师工资，配套安排农村中小学危房改造专项资金；乡（镇）政府按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，经济条件较好的，要积极筹措教育经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。东部发达地区依法负责安排本地区的义务教育经费。
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来 源： 当代教育论坛 |
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