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税费改革与农村义务教育研究综述 |
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| 中国教育先锋网 2005-08-25 钟 智 |
3.在义务教育上建立中央与省级政府直接面对县级政府的财政转移支付制度。根据各县的义务教育最低经费需求和财政负担能力，计算出义务教育的供需差额，凡县级财政无力负担的义务教育经费差额，由上级政府补助。各县的义务教育最低经费需求可以用如下公式计算：
义务教育最低经费需求＝义务教育阶段人口数×标准生均教育成本×调整系数
式中，义务教育阶段人口数是指应该接受九年义务教育的全部人口的数量；标准生均成本是指义务教育阶段学生生均人员经费和公用经费之和，等于全国财政义务教育支出与全国义务教育阶段人口之商；调整系数综合了其他影响地区生均教育成本的因素，比如是否属于老少边穷地区、人口居住的分散程度、城市化水平高低等等。义务教育的县财政负担能力就是指全县可用财力中能够用于义务教育的部分，由义务教育阶段教职工数占全县财政供养人员的比例来确定，用公式表示就是：
义务教育县财政负担能力=全县可用财力×（全县义务教育阶段教职工数÷全县财政供养人员总数）
凡是县级义务教育财政负担能力低于义务教育最低经费需求的部分，全额由省级政府支付，凡省级财政无力负担的义务教育经费供需差额，由中央补助解决。
部分全国人大代表、政协委员也对这一问题提出了自己的建议。全国人大代表、湖南省时任省长助理现为副省长许云昭说，建议按照各省人均财政收入与全国人均财政收入的比例，来确定中央对各省财政转移支付的金额，并且重点加大对中西部地区地方财政转移支付的力度。全国人大代表、安徽淮北市人大常委会副主任丁明伟建议按照中央、省市、县乡分担的办法，各承担1／3比例，以共同把农村义务教育的经费投入问题解决好。全国政协委员、重庆市副市长程贻举说，建议由财政部和教育部共同协商，内税费改革后新的农业税中切出一定比例，或核定农村中小学公用经费定额，以财政拨款为主，辅以由学校收取的部分杂费的办法解决。
在明确中央和地方各级政府财政分摊比例的基础上，要制定相应的政策和法规，对各级政府作出硬规定，加强对教育经费拨付的监控，以防止政府的违规行为，保障教育经费的稳定来源。同时也要修改有关义务教育经费来源的法律条款，如《中华人民共和国教育法》第五十七条规定：“税务机关依法足额征收教育费附加，由教育行政部门统筹管理，主要用于实施义务教育。”第五十九条规定：“经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪作他用。”《义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。”这些规定已经和当前的税费改革相矛盾，意味着法律运用的背景已发生变化，原来法律规定的教育经费来源渠道已经消失，需要制定新的经费来源渠道。修改《教育法》和《义务教育法》中的相关条款，同时制定有关义务教育投入的法律，促使教育经费筹措渠道法制化，保障教育经费的稳定来源，是规范财政转移交付的一项重要工作。
（二）拓宽农村义务教育融资渠道
在当前政府的教育经费投入无法满足教育发展需要的情况下，拓宽农村义务教育的融资渠道，使农村教育经费的来源多元化，是缓解农村义务教育经费紧张局面的有效手段，当前拓宽农村义务教育融资渠道主要有以下途径：
1.对向教育捐赠的企业、个人采取优惠政策
我国缺乏对进入教育领域的私人资本的鼓励和税收减免优惠政策，尤其在捐资助学和出资办学方面的相关配套税收优惠制度没有形成。国家应大力鼓励和提倡企业、社会团体和公民个人对义务教育的捐赠，制定针对进入教育领域的私人资本的鼓励政策和税收减免优惠政策。对于向教育领域捐赠的企业、个人可以抵消或减免企业所得税和个人所得税，并制定一系列相关鼓励政策。如有的国家规定捐赠者可以获得对捐赠款项产生的成果享有一定的支配权和优先权，有的国家规定为维持正常的教育教学活动而开展的非公益目的的活动给予适当税收减免。国外的这些政策是值得我们借鉴的。
2.合理利用学校闲置资源
当前，小学的入学高峰已经过去，各地为了普及义务教育而兴建的部分校舍及配套设施处在闲置状态，合理利用这一部分学校资源也是学校增收的一条途径。学校可将闲置校舍租赁给商业机构用作商业用途，也可利用学校的教育资源优势开展各种实用技术培训，提高当地农民的农业技术水平和科学素养。有条件的地方可以将教育用地置换成商住用地进行银行抵押，及时为义务教育发展提供贷款担保，缓解教育经费的困难。但是对学校闲置资源的运用必须以保障学校正常教学为前提，否则，学校闲置资源的利用就成了舍本求末。
3.吸纳社会资金参与学校建设
随着农村教育布局网点的调整，各地中小学规模均有较大扩展，许多地方还办起了寄宿制学校。原有的学校规模已无法继续满足教育教学及生活的需求，教学楼、宿舍、食堂的兴建已迫在眉睫。但对于学校和地方政府来说，投资兴建教学楼，宿舍，食堂是一笔巨大的财政负担，有的地方政府也无力承担起这一笔负担。在这种情况下，政府可以制定相关政策，适度运用市场经济规律，引导社会力量参与中小学后勤建设和管理。
4.进行国际教育融资
在我国当前教育资金积累不够，金融市场规模有限，利用外资有利可图的条件下，充分利用境外资金是加快教育发展的重要途径。利用境外教育资金的方式主要有向国际金融组织、国际商业银行和外国政府贷款，最好是尽可能争取世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行所提供的贷款，因为这些贷款利率较低，期限较长。目前我国是亚洲开发银行的第三大股东，具有大量贷款额度，因此可以大幅度提高对世界银行和亚洲开发银行的贷款申请额度。我们还可以利用世界银行贫困项目，争取获得国际上的教育资金援助。
三、启示
从以上的分析我们可以看出，当前对于如何保障农村义务教育经费的研究主要集中在规范财政转移支付和拓宽农村义务教育融资渠道两个方面，其实质都是探讨义务教育经费的来源问题，要求政府和社会增加对教育的投入。然而我国正处于社会主义初级阶段，经济还没有发展到能够无限满足教育需求的程度，政府和社会对教育的投入是有限的。因此，如果只从增加教育经费这一角度考虑，也许会使我们的教育陷入困境。如何分配有限的教育经费，以确保农村义务教育的稳步发展，也许是我们研究农村义务教育的一个新视角。
根据《中国教育年鉴2002》统计显示：2001年我国中学生在校生总人数为6432万，其中农村中学生人数为3121万，占48.52％;我国中学教育经费总支出为10,080,205万，其中农村中学教育经费支出为3,025,509万，占30.01%。这意味着我国有将近一半中学生在农村，而他们却只享受了30.01％的教育经费。农村和城镇教育经费的巨大差距令人触目惊心，这也是造成我国农村教育经费不足的一个重要原因。造成这种现象的根源就在于我国现行教育经费拨款制度的不完善，当前教育经费的拨付办法主要是按照教职工人数来进行预算，这种预算方式存在着极大的不合理性。由于现在农村和城镇的教师待遇还存在着明显的差距，大部分教师都想调往城镇，导致部分城镇学校教师人数严重超过实际所需编制，人浮于事；而与此同时，部分农村学校教师不足，教师负担过重。现行教育经费拨付办法并没有考虑到这种情况，而是仍然按教职工人数拨付教育经费，城镇学校由于教师多，所获得的教育经费也多，而农村学校由于缺少教师，所获得的教育经费就少，这导致了城镇学校和农村学校的教育经费分配不公，使得农村教育经费严重不足，并在一定程度上推动着农村教育的恶性循环。
建议改革当前的教育经费拨付办法，由按教职工人数改成按学生人数拨付教育经费，即先算出地区生均教育经费，再根据学校的学生人数算出学校应得的教育经费，教育行政部门据此给学校拨付教育经费。也可适当采用美国经济学家米尔顿·弗里德曼的教育卷制度，其操作模式是政府把原来直接投入学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（教育卷）形式直接发放给学生或家庭，学生凭教育卷自由选择政府所认可的学校就读、学校凭收到的教育卷到政府部门换取教育经费。按照学生人数拨付教育经费的办法有利于提高教育经费的使用效率，平衡城镇和农村学校的教育经费，特别是能有效缓解我国农村义务教育经费的紧张局面。
税费改革对我国农村义务教育来说，既是挑战，又是机遇。挑战在于税费改革打破了我国原有的农村义务教育经费投入机制，而与此同时却没有建立起新的投入机制以确保农村义务教育经费的投入不低于税费改革前的水平，导致农村义务教育中的一些隐蔽问题和历史遗留问题显得更为突出，如教师工资的拖欠、危房改造等。这在一定程度上冲击着本来就薄弱的农村义务教育。机遇在于税费改革给农村义务教育带来了一次重大转变，即农衬义务教育经费主要由农民负担转向主要由政府承担，这一转变对我国农村义务教育的长远发展将产生深刻影响。农村义务教育经费由政府承担，将确保农村义务教育经费的稳定来源、稳步增长，而不会受到地方经济起伏的影响。对于进一步促进农村教育现代化、教育均衡化均起着积极的推动作用。我们应该看到，税费改革导致的农村义务教育投入主体的转变对我国农村义务教育的冲击是必然的，但这种冲击只是转型过程中难以避免的暂时性现象，一旦转型过程完成，税费改革必将带来农村义务教育新的春天。总而言之，税费改革对我国农村义务教育的挑战是暂时的，而机遇却是长久的。
注释：
[1]王昭耀。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策[M].求是，2001,(2).
[2]戴金基。农村税费改革后义务教育发展面临的问题及对策建议。基础教育改革动态，2003,(12).
[3]丁佐祥。关于完善农村义务教育管理体制的成效、问题和思路。基础教育改革动态，2003,(3).
[4]陈永明。七国教育财政比较及其反思。教育与经济，2003,(3).
[5]漆权。政府要切实承担起发展农村义务教育的责任。求是，2003,(3).
[6]王红。论义务教育投资中政府责任转嫁问题。教育理论与实践，2003,(4).
[7]魏向赤。税费改革对农村义务教育的影响及对策建议。教育研究，2003,(8).
[8]胡平平。安徽教育主动适应农村税费改革。人民教育，2003,(7).
[9]李放，徐洪林。强化财政支持农村义务教育的建议。江苏社会科学，2003,(1).
[10]覃壮长。税制是规范学校领域中市场行为的有效手段。教育研究，2003,(3).
[11]张万朋。试论政策性金融手段在教育融资中的作用。教育研究，2003,(3).
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来 源： 当代教育论坛 |
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