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税费改革后农村义务教育面临的问题及对策 |
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| 中国教育先锋网 2005-08-25 范先佐 |
摘要：税费改革后我国农村，尤其是中西部地区农村义务教育面临着供需矛盾更加突出；农村中小学教育保障条件大大减弱；农村中小学教师工资仍不能得到较好解决等问题。其主要原因是没有根本解决县级政府的财力结构与其负担的义务教育责任不相称问题。本文提出其解决方案为重构农村义务教育事权划分格局，即在农村义务教育管理在由乡镇为主转为以县为主的基础上，构建起“国家办学，分类承担”的农村义务教育管理体制和财政体制。
关键词：农村税费改革；义务教育；财力结构；责任；“国家办学，分类承担”
农村税费改革是上个世纪90年代开始酝酿，于2000年开始在安徽省和其它省份的部分县市进行试点的，2002年试点省份扩大到20个，2003年在全国全面推开。税费改革的出发点是调整国家、集体与农民的利益分配关系，目的在于切实减轻农民的过重负担，维护农民的利益，是党和政府对国家、集体与农民三方面利益关系的又一次调整与重构。这项改革在规范税费、稳定税率、减轻农民负担的同时，不可避免地对农村教育，尤其是义务教育产生了广泛深刻的影响。这些影响和变化主要表现在：将义务教育的主要责任上提到县级政府；乡镇教师工资上收县级发放；在公用经费、校舍改造等方面作了比较明确的责任划分。税费改革后，中央和地方财政专门安排转移支付资金，以弥补因税费改革、收入减少造成的基层财政运转困难，同时进一步明确了县乡分配关系。这些措施在一定程度上保证了农村义务教育经费，缓解了部分困难县乡的财政压力。但由于农村税费改革的根本目的是减轻农民负担，理顺分配关系，作为配套改革措施之一的农村义务教育改革，必然也会受到减负的影响。特别是对于中西部一些本来就比较困难的县、乡、镇来说，这种影响会更为突出。因此，如何从体制上保证农村义务教育的投入，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，成为当前迫切需要解决的一个突出问题。
一、税费改革后农村义务教育面临的主要问题
农村税费改革是新形势下对国家、集体和个人分配关系进行调整的重大举措。这项改革不仅给农村教育投入带来新的变化，并且使农村“两基”多年来因投入不足而累积的矛盾凸现出来，农村教育，特别是义务教育面临严峻的挑战。
（一）农村义务教育供需矛盾更加突出
农村义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位。办好农村义务教育，对于造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，把沉重的人口负担转化为巨大的人力资源，为国民经济增长积累后劲，其重要性是不言而喻的。然而，要使农村适龄儿童均能受到良好的义务教育，必须要有一定的经费作保障。与非义务教育相比，义务教育量多面广，需要更多的合格教师，更多的办学设施和教学设备，更多的经费投入。所以，必要的经费投入是保证农村义务教育顺利发展必不可少的前提条件。
税费改革以前，农村义务教育费用实行的是多渠道筹集的方针，即实施义务教育所需的事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措；地方各级人民政府按国务院规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育；义务教育所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中农村中小学的校舍投资，以乡、村自筹为主；中央只负责对经济困难的地区予以适当补助等等。同时，允许中、小学校收取一定的杂费。其中，教育费附加、教育集资和学杂费收入几乎占农村义务教育经费来源的50%。而在税费改革后，农村教育费附加和教育集资被取消，学杂费收取标准也重新进行了规范，由此形成的资金缺口由中央和各省安排的税费改革转移支付资金弥补。但这项收入的数额在一定时期内相对固定，而农村义务教育却有增长的法定要求，且要快于财政支出的增长速度。在这种情况下，农村义务教育经费的供需矛盾就更加突出。据山东省统计，农村税费改革前该省从乡统筹中安排的乡村两级办学经费为15.17亿元，加上农村教育集资5.34亿元，共计20.51亿元；改革后的2002年，中央、省、市财政三级共安排税费改革转移支付资金25.35亿元。要完全弥补缺口，转移支付用于义务教育的比重需要达到或超过80％，就各地在改革后的实际情况来看，要达到这个比例显然不太现实。
（二）农村中小学教育保障条件大大减弱
改革开放以后，我国逐步形成了以政府财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，以及收取学杂费、社会捐资集资等多渠道筹资的格局。其中，农村教育费附加是仅次于预算内财政拨款的第二大稳定的教育经费来源渠道。教育费附加和教育集资，对农村学校消除危房、改善条件、扩大规模，对“普九”起到了决定性作用。税费改革后，取消农村教育费附加和教育集资，农村义务教育的主要经费渠道发生重大变化，投入减少，保障机制弱化，将使“普九”成果面临严峻的形势。
1.农村中小学布局调整问题。农村税费改革后，为了减轻县级财政的压力，各地不得不大量撤并中小学和进行教育布局的调整。尽管从现实来看这种调整确有其必要，因为随着农村人口出生率的下降和剩余劳动力的转移，计划经济体制下那种“小学不出村，中学不出乡”的教育布局结构显然是不合适宜的。但是，农村中小学布局的调整，必须综合人口密度、地理环境、交通状况等各方面因素来确定，如果只是为了推进农村税费改革和减轻财政压力，而不切实际地大量撤并学校，那必然会给农村中小学教育带来新的问题。比如，近些年在湖北一些县市，由于政府财政的压力而大量撤并中小学，一所完小或教学点要覆盖几个村庄，甚至十多个村庄，方圆达一二十里地甚至更多。且不说这些学生每天来回走读影响学习，其人身安全也缺乏保障，尤其是父母外出打工的“留守儿童”的安全更加令人担忧。
2.农村中小学的基本办学条件问题。这主要包括两方面的问题：一是农村中小学危房改造问题。目前，全国中小学还有不少危房急需改造。据统计， 2000年全国普通中小学共有校舍113402万平方米，其中危房1123万平方米，比上年增加382万平方米，危房率为0.99％，年危房自然增长率为 0.33％。按照国家危房改造标准每平方米600元计算，共需危房改造资金67.83亿元。此外，2000年以后，每年自然增长的危房约400万平方米，另需改造资金20亿元。而中小学危房主要集中在乡村学校，特别是一些贫困县乡。据国家教育发展研究中心对中西部地区农村学校的调查，小学教室或办公室有危房的占22.3%，初中为28.8％。在基础教育分级办学、分级管理的体制下，消除中小学危房的责任主要在乡镇政府，经费来源主要是农村教育费附加和教育集资。农村税费改革后，中小学危房改造资金由财政预算安排。但县乡财力有限，安排人员工资尚且困难，已无力解决中小学危房改造所需资金。二是农村中小学的基本办学条件问题。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。据一项对中西部地区农村学校的抽样调查，样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%，初中为21.8％;小学课桌椅残缺不全的占 37.8%，初中为45.9％;小学实验教学仪器不全的占59.5%，初中为70.3％;小学购置教具、墨水、纸本、粉笔不是的占325％，初中为35.0％。面对这种局面，尽管中央和省市政府设立有中小学危房改造等专项资金，但限于财力，仍是杯水车薪，难解燃眉之急。
2.农村中小学建校债务负担沉重。在上世纪
90年代末期，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务。据教育部统计，全国农村义务教育举债高达500亿元，甚至在经济发达的广东省，农村义务教育负债也很普遍，个别县甚至达到3亿元，是其财政收入的2倍多。这些债务原打算利用以后的农村教育费附加和教育集资款来偿还。税费改革后，农村教育费附加和教育集资被取消，以致农村义务教育的债务矛盾非常突出，已经影响到学校教育的正常运行。在一些农村地区，开学时是“学校当会计，债主当出纳”，学生上学时所交学杂费被债主直接收走，甚至有的学校的校门都被债主锁上了。税费改革取消教育费附加和农村教育集资后，如何偿还教育负债，教育部门和学校无能为力，从现在的财政状况看，依靠财政解决也很困难，问题十分尖锐。
4.农村中小学师资队伍建设问题。农村中小学教师工资上收县级发放后，相应地，教师任免、聘用、学校人事调整等权力也都集中在县级，这样造成三个问题：一是教师队伍数量问题、税费改革后由于巨大的财政压力，县级政府只好拼命地控制和压缩教师编制，致使教师编制紧张，人员不足。“幸免于难”的在岗教师虽超负荷工作而不敢抱怨，但长期超负荷工作，无论是对教师的身体还是学校的教育教学工作，都是极为不利的；二是教师队伍的质量问题。税费改革后，各地财政经费相对紧张，一般的县财政均只能勉强保教师工资，教师的继续教育经费则非常困难，给教师教学质量的提高埋下了隐患；三是教师队伍结构问题、税费改革后，尽管农村中小学急需教师，但由于各地紧缩教师编制，新进教师十分困难，以致农村中小学师资匮乏，年龄老化，结构不合理。
（三）农村中小学教师工资不能得到较好解决
发展农村义务教育，提高农村教育的质量，教师是根本。而教师的教育活动也是一种劳动者的活动，在市场经济条件下，教师是否愿意从事教育事业，即教育劳动力是否供给，教师在岗位上实际劳动的供给，即付出多大的精力教学，取决于从事教育事业和付出教育劳动所能得到的报酬，也取决于其过去人力投资的现在收益。这与其所得的报酬水平有关，报酬与劳动在与其他行业劳动付出与所得之间横向比较的过程中平衡，如果教师报酬与教师劳动付出之间相差较大，从人才收入差别选择机制的角度来看，必然导致这样的结果；能力较强的农村教师将千方百计调离出去或到城市经济发达地区的学校任教；而那些教学质量不高，到城市学校或其他岗位也未必会出色的农村教师则会安于现状，不愿被调出。长此以往，农村教师队伍的质量将会越来越差，教学质量也必然难以提高。因此，提高农村义务教育的质量，实现城乡义务教育的相对公平，关键是要改善和提高教师的经济待遇。
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来 源： 华中师范大学学报 |
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