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税费改革后农村义务教育面临的问题及对策 |
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| 中国教育先锋网 2005-08-25 范先佐 |
但长期以来，由于多方面的原因，我国的教育投入一直满足不了教育发展的需要，全国大范围拖欠教师工资已经持续10多个年头。据教育部的统计表明，至2000年4月，全国除北京、上海、天津、浙江、西藏5个省、市、自治区外，其余26个省、自治区、直辖市都存在拖欠教师工资现象，累计拖欠额135.65亿元。国家总督学柳斌认为，由于很多地方不愿意如实上报欠额，实际的拖欠要比已掌握的数字严重得多。税费改革期间，中央政府将“确保义务教育经费”确立为税费改革是否成功的标志之一，“保教师工资”成了税费改革期间地方政府的政治任务，为了保住“乌纱帽”，地方政府官员一般不会有人铤而走险。但是从体制方面分析，由于税费改革后财政对义务教育的投入体制未做相应调整，由乡镇承担上划的农村中小学教师工资基数，实质仍是以乡镇财力发放工资。这种办法只是发放形式有了变化，解决了原来乡镇挤占、挪用教育资金的问题，并没有从根本上解决乡镇的财力困难。在一些地区，由于财政困难，尽管中小学教师工资实行银行统一发放，县级财政也只能解决70%左右，其余则要学校自己来解决。这样，在学校教育经费不足，教师工资得不到保障，利用教育的垄断地位乱收费就是一种无奈的选择。教育乱收费之所以屡禁不止，与教师工资得不到保障有很大的关联。不少学校招收自费生、高价生，就是想通过多收取学费来缓解自身经费不足和弥补教师工资缺口的问题。
二、税费改革后农村义务教育面临问题的原因分析
税费改革后，农村义务教育面临的种种问题，并不完全是农村税费改革造成的，其实这些问题多年来就存在于农村教育发展过程之中。只不过农村税费改革，改变了原有的农村教育投入渠道，导致投入总量进一步减少，使得这些问题的解决更加缺少强有力的手段。为了保证农村义务教育在税费改革后得到顺利实施，2001年国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，将农村基础教育的财政体制改为“以县为主”，即将农村中小学教育纳入县级财政预算，主要由县级财政来负担农村中小学教育。这一改革，遏制了原先的乱收费、乱集资、乱摊派，减轻了农民负担，但并未从根本上解决税费改革后农村教育的投入问题。从其实施效果来看，“以县为主”也并不能切实保证税费改革后农村义务教育的实施，究其原因，主要是这一改革并没有解决县级政府的财力结构与其负担的义务教育责任不相称的问题。
教育财政体制是国家财政制度的一个重要组成部分，它必须与国家的财政体制相适应。20世纪 90年代初期以来我国财政体制进行了分税制为核心的体制改革。这次改革的显著特征是政府间财政收入分配结构的改变，即国家财政收入中，县乡基层政府所占比例下降，中央、省、地市级等高层政府所占比重大幅提升。如2001年，全国财政收入总计 16386亿元（不含债务收入），其中，中央本级财政收入8582.70亿元，占全国财政收入的52.38％;省本级财政收入1827.80亿元，占全国财政收入的 11.15％;地市本级财政收入2863.10亿元，占全国财政收入的17.47％;县本级（含乡镇）财政收入为 3112.40亿元，占全国财政收入的18.99％。由此可见，分税制改革使各级政府财政收入分配格局发生了很大变化，县以上政府特别是中央政府财政收入迅速增长，县级财力则越来越弱。此外，由于县级政府在原包干体制下的收支基数划分不合理的问题并没有得到解决，加之县级政府实现的财政收入除“两税”要按比例上缴中央财政外，省、地市政府还将来源比较稳定、数额大的收入种类作为共享收入甚至固定收入，一些省份对县级实现的“两税”增量收入也按比例分成，造成县级财政收入越来越困难。
与此相矛盾，各级政府的事权划分，基本上还是维持着原包干财政体制下的事权格局，也即是说，与县级财政收入能力越来越弱这一状况不相适应的是，县级政府的事权并没有减轻。农村税费改革后，尽管中央通过税费改革安排转移支付资金降低了农民承担的义务教育成本，提高了财政资金在农村义务教育投入中的比重，但是因为转移支付资金不能完全弥补税费改革后农村义务教育的资金缺口。而根据“地方负责，以县为主，分级管理”的要求，不足部分主要都落在县级财政的肩上，因此县级政府在义务教育中的责任增强了。这样一来，一方面县级财政收入能力越来越弱，另一方面其支出又越来越大。如2001年全国财政支出总计18902.58亿元（含债务收入），其中中央本级支出 5768.02亿元，所占比例为30.51%，省本级支出 3915.08亿元，占20.17%;地市本级支出3942.47亿元，占20.85％;县本级支出5277.01亿元，占 27.93%。由此可见，只占全国财政收入18.99％的县级财政却担负着占全国财政27.93％的支出。但这27.93％的支出并不能满足县级政府财政支出的全部需要，因为县级政府在财力弱化和事权增强的两难境地下，必然要权衡轻重缓急，什么重要就保什么，上级政府重视哪一块，就保哪一块。对于农村基础教育经费，尤其是义务教育经费，这种带刚性的支出，并且是保证稳定增长的支出，应当说，地方政府不可谓不重视。从县级政府的财政支出情况看，尽管还存在经济建设方面的支出，甚至还包括一些政绩、形象工程建设方面的开支，但实事求是地讲，义务教育支出占县级财政支出的比例在税费改革后是不断提高，在中西部一些地区，义务教育支出几乎都是县级财政第一位的支出，在有些县义务教育的支出甚至已占县级财政支出的50%甚至比重更大，其他项支出空间在不断压缩。但是，从前面我们分析得出的现行财政体制下政府财政收入分配格局可以看出，如果县级政府财力不足，即使县级政府对义务教育的认识进一步提高，义务教育支出占县级财政支出比例再有更大的上升，也不能满足义务教育发展的进一步需求。在这种情况下，农村义务教育在税费改革后出现的种种问题就不足为怪了。
三、解决税费改革后农村义务教育面临问题的根本措施
从上述分析不难看出，要解决税费改革后农村义务教育面临的种种问题，就必须突破县级政府财力结构与其负担的义务教育责任不相称的困境。否则，只能是头痛医头，脚痛医脚，解决不了根本问题。要突破这一困境，要么选择改变现有财力分配格局，要么选择调整现有义务教育事权划分格局。而改变财力分配格局，就要调整财政管理体制，重新划分中央与地方政府的利益分配格局。在目前中央政府在财力分配上居于既得利益地位的情况下，虽然地方政府有调整财力分配结构的呼声，但作为在博弈中处于优势地位的中央政府，是不会轻易改变分税制改革以来取得的利益分配优势的。因此，通过调整财政体制，改变财力分配格局这一途径至少在短期内是行不通的。那么，剩下的一条路就是重新构建农村义务教育事权划分格局，即在农村义务教育管理在由乡镇为主转为以县为主的基础上，构建起“国家办学，分类承担”的农村义务教育管理体制和财政体制。
所谓“国家办学，分类承担”，就是根据各地经济发展状况，将农村义务教育主办权（主要指投资权）逐步上移至县级以上人民政府，即加大中央、省、地市级政府分担农村义务教育经费的责任。当然，事权责任和财力扶持是相匹配的，加大中央、省、地市级政府承担农村义务教育的财政责任，自然要求中央、省、地市级政府加大对义务教育的投入力度。这里政策层面上的含义，是在不触动现有财政管理体制的基础上，尽可能通过适当上收农村义务教育事权，将县级政府承担义务教育的压力适当扩散，从而尽可能保证农村税费改革后义务教育经费投入的稳定来源，尽可能减弱农村义务教育经费的短缺程度。具体讲，第一，对东部经济发达地区，要坚持“以县为主”，因为这些地区经济发达，县级政府有这个财力和能力，由县级财政依法安排本地区义务教育经费是有保障的。第二，对中西部经济欠发达地区，可以以中央、省、地市级政府为主，以县为辅。中央财政承担农村中小学教师的工资，向贫困地区学生免费提供义务教育阶段教科书，安排农村中小学危房改造专项资金，省级财政承担省政府出台的农村教师各项津贴，配套安排农村中小学危房改造专项资金，免除贫困地区义务教育阶段学生杂费，补助这类地区学校公用经费；地市级财政承担地市级政府出台的农村中小学教师各项津贴补助，按规定配套的农村中小学基建经费和危房改造专项资金，直属中小学教师工资、公用经费、基建经费、教育教学设施经费；县级财政承担中小学校公用经费、基建经费、教育教学设施设备经费、教师教育经费；乡镇政府按有关规定划拨新建、扩建校舍所必须的土地和提供劳动力，负责当地中小学校舍的修缮。第三，对国家级贫困县，实行全部免费的义务教育。国家把这些地方的基础教育完全包下来，其经费由中央财政直列预算，这样可以防止地方财政挪用和截留。据统计，现在全国有592个国家级贫困县，共2.2亿人口，其中农村人口达1.98亿，大概有3000多万农村中小学学生。根据测算，按照一个农村小学生一年500元、初中生1000元计算，一年的费用大概是200亿元。这一费用国家是完全可以承担的。这样通过不断加强中央和省级财政对农村义务教育投入的责任，以弥补农村，特别是中西部农村地区税费改革后财力之不足，促进农村基础教育的均衡发展。
要构建起“国家办学，分类承担”的农村义务教育财政体制，解决税费改革后农村义务教育面临的种种问题，主要应通过财政转移支付来进行。所谓财政转移支付是高层政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，对全国整体经济实施宏观调控，将中央掌握的一部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度，是财政管理体制的重要组成部分。财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是指高层政府对地方政府的财政资助，以弥补地方政府财力之不足，专项转移支付是指高层政府为了解决某一问题而对地方政府提供的特定财政资助。两者相比，专项转移支付较之一般转移支付更能得到落实。以 2001年为例，当年中央对地方的补助支出共计 6001.95亿元，其中对地方的税收返还2335亿元，用于地方的转移支付计3666.95亿元。在这 3666.95亿元中央转移支付资金中，全国县级政府安排使用1834.78亿元，占中央对地方转移支付资金总额的50.4%;地市级政府财政安排使用 733.52亿元，占20%;省级财政安排使用1098.65亿元，占29.96％。由此可见，对于一般性财政转移支付县级实际只得到50％左右，省、地市两级留用比例占50％。而专项转移支付，尽管也很难完全落实到位，但情况要好得多。这里以2000和2001两年中央对地方的工资性转移支付为例，2000和 2001年中央财政对地方的工资性转移支付分别为 216.98亿元和892亿元，其中县级使用分别是 163.69亿元和528.01亿元，占75.44％和 59.19％;地市留用分别为25.96亿元和63.37亿元，占11.96%和7.12%;省级安排使用经费分别为 27.33亿元和300.52亿元，占12.60％和32.69%。由此也可以看出，专项转移支付资金使用到县的比例是要大大高于一般性转移支付用于县的平均比例的。此外，从20世纪80年代以来，中央政府根据《义务教育法》的有关规定，对经济困难地区、少数民族地区实施的义务教育以及贫困生和无正常学习能力的儿童提供专项补助的情况来看，大都落实得比较好，也很好地证明了这一点。这些专项补助，对促进农村基础教育发展，增进农村基础教育公平与效率均起到了较好的作用。因此，要保证转移支付资金真正用于税费改革后农村义务教育的发展，还是要实行专项财政转移支付，如农村中小学教师工资转移支付、危房改造专项资金、农村义务教育阶段免费提供教科书专项资金等等。其中关键是要确保农村中小学教师的工资福利待遇的不断提高，因为教育经费的使用在中小学基本上以教师的工资和福利开支为主。如1999年我国普通中学和小学用于人员经费部分分别占财政预算内教育事业费的83.72％和89.68％，而农村初中和小学分别占90.14％和91.79%。由此可见，只要把教师的工资和福利待遇安排好，就能比较好地保证我国农村基础教育的发展。因此，为了切实保障税费改革后农村中小学教师的工资待遇，中央和省级政府可以在全国或全省范围内，按统一标准，规定县级政府把对教师的工资、福利支出采用专款的形式交由银行按月足额发放给教师，县级政府经过努力，其经费不足部分由中央和省级政府采用专项转移支付的方式提供额外财政支持。这样做有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用教育经费，确保税费改革后农村中小学教师工资按月足额发放。
总之，高层政府应充分认识对农村义务教育实施专项转移支付的重要性，采取种种措施通过加大财政转移支付的力度来提高对农村义务教育的财政责任，以改变中央和省级政府在整个农村义务教育经费筹措与分配中一般仅占有较低比重和份额的局面，以便能通过上级政府对地方政府和农村中小学教育的投资、资助和协调，保证税费改革后农村义务教育的健康发展。
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来 源： 华中师范大学学报 |
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