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完善“以县为主”教育管理体制 促进农村义务教育健康发展 |
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| 中国教育先锋网 2006-07-08 汪小凤 冯文全 |
西华师范大学教育科学学院
一、“以县为主”教育管理体制存在的问题及困难
1.“以县为主”教育的管理体制仍然无法保障农村义务教育发展经费的投入
众所周知，目前，绝大多数县（市、区）都是“吃饭财政”。其中有的存在当年赤字，有的存在滚动赤字，有的因财政困难未能落实中央的增资计划。当义务教育财政体制实行“以县为主”后，全县教师工资由县统筹统发，对教育的投入占当地财政总收入的比例普遍达到50％以上，有的高达70％以上。这在不少县自有财力缺乏的情况下，对农村义务教育的支撑基本上都达到了自身财力的极限。尤其是当出现人员增加（如新分配的大中专毕业生、民师转正等）和国家出台政策性调资等硬性支出(如2002年7月公布的国家公务员、事业单位及离退休人员的第四次涨工资政策）的情况时，县财政要兜底，无形中加重了财政负担：特别是对工业相对落后的农业县来说，在财政收入的淡季，因没有可用资金，当各种有形或无形的负担受到轻重缓急的掂量时，义务教育的经费很可能在一些思想意识薄弱的领导人那里“流产”。
2.中小学生均公用经费紧缺，农村中小学正常的教育工作受到严重影响
生均公用经费是中小学教育正常运转的基本条件，是《义务教育法》规定的“三增长”中的一项重要指标。现实中大部分县（市、区）由于财政困难预算内未安排生均公用经费，目前农村中小学校的运转主要是靠杂费收入开支。2004年《中国教育报》对174个地市和县教育局长的问卷调查显示，超过50％的农村中小学“基本运行经费难以保证”，有58％的农村学校危房改造经费无法落实，超过40％的小学仍然使用危房，超过30％的农村小学“粉笔沦支有限发放”，接近40％的农村小学“交不起电费、有电也不敢开电灯”。由于经费不足，许多地区的学校不具备基本的办学条件。
3.对税费改革及取消农业税后，教育经费投入能否不降低，普遍感到担忧
据统计，我国义务教育经费总量中中央政府和省级政府经费投入两者相加还不到3％，也就是97％的义务教育经费是由县乡筹措和农民集资负担的。税费改革中，明确提出要取消教育集资和教育费附加等收费，使农村义务教育经费失去重要来源。这样农村义务教育经费投入就只有财政拨款、杂费收入以及上级转移支付三条渠道。农村义务教育经费投入不足的矛盾将更加突出，加剧子义务教育的发展危机。某市税费改革后教育经费拨款总额比改革前是增加了，但增加的部分主要用于人员经费，中小学人员经费比例比改革前分别提高了3.05和2.9个百分点，相反，公用经费却减少了3.05和2.9个百分点；而且，长期以来教育专款被挤占、截留、挪用现象相当普遍和严重。中小学预算外资金实行“收支两条线”管理后，未能做到专款专用。以某市为例，据不完全统计，至2002年底，全市中小学预算外资金被财政统筹4158万元，统筹比例一般为20％，有的高达45％;城乡教育事业费附加全市累计还有6921万元（其中农村5641万元）未到位，主要被乡镇截留挪用，致使民办教师退养工资及代课教师代课金、辞退补助费以及用于中小学危房改造配套资金至今无法兑现；中央、省、市教育专项资金全市累计还有926万元未到位，主要被县级财政截留。这些现象让人对税费改革及2006年全面取消农业税后教育投入保障问题的担忧有增无减。
4.农村中小学校债务沉重
“普九”硬件基本建设需要大额资金。初中的基本建设主要由乡镇财政和中学自己解决、小学的基本建设主要由村和小学自己解决，解决的方式是财政拨款、教育集资、教育费附加、乱收费、贷款、拖欠工程款等。总而言之，“普九”硬件基本建设主要由地方乡镇、村、学校负担。由此导致“普九”债务量大面广。
农村税费改革后，农村中小学收费实行“一费制”，纳入财政专户储存。到目前为止，农村中小学债务问题仍由乡镇、村、中小学承担，县及县以上各级政府对“普九”债务没有提出解决办法。目前，由于受农村税费改革和减轻农民负担的影响，原来还款主要渠道靠征收农村教育费附加和教育集资现已行不通，农村中小学已无自我筹措资金还债的能力。欠债的学校面广，校长躲债，学校大门被债主关锁，学生无法上课的情况时有发生。学校正常的运作受到严重冲击。
5.农村教师的待遇得不到完全保障，教师队伍不稳定，影响农村义务教育的教学质量
相对而言，农村教师工作条件艰苦、政策性福利普遍得不到完全保障，严重挫伤农村教师工作积极性。据统计，2002年底全国有24个省市总共拖欠教师工资154.41亿元，主要在农村。目前农村仍有几十万名代课教师、农村学校工作条件差，教师接受继续教育机会少，致使农村中小学骨干教师大量流向城市；而师范院校的毕业生又不愿意到农村中小学任教，造成农村中小学教师数量不足；有的县级政府为了减少人员开支，减轻财政负担，宁可低薪聘用学历较低的代课教师，造成师资队伍素质偏低；县级财政普遍不按规定划拨教师的培训费，教师继续教育和培训工作难以正常开展；农村教师队伍中学科结构不合理、不科学，小学英语、信息教师十分缺乏，造成农村教育水平难以提高。
二、进一步完善“以县为主”教育管理体制，促进农村义务教育健康发展
实行“以县为主”的义务教育管理体制，是促进农村义务教育持续健康发展的治本之策。进一步完善“以县为主”的管理体制，推进农村义务教育健康发展要认真做好以下工作：
1.充分认识实行“以县为主”管理体制的必要性和紧迫性，切实解决认识不到位、思想不统一的问题
对于基础教育管理重心上移、实行“以县为主”的管理体制，一些县乡领导认识不到位，思想不统一。县上领导认为，实行“以县为主”管理新体制，加重了县级政府的负担，使县上无力解决因体制调整所带来的资金困难。一些乡镇领导则认为，基础教育实行以县为主，乡镇没责任了，对乡镇是一种解脱。由于思想认识上的一些问题，一些地方还没有从“分级办学、分级管理”或者说从“以乡为主”的旧体制中走出来，还在按原有的旧体制管理义务教育；还有一些地方提出了要实行“以县为主”的管理体制，但没有实际行动。已经实行“以县为主”管理体制的县区，许多仅仅是将教师工资收归县管，与完全建立“以县为主”体制的要求还有较大差距。因此，必须认真学习《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》，全面落实和完善基础教育“以县为主”的管理体制。
2.要进一步加大中央政府和省级政府的财政转移支付力度，解决农村义务教育发展经费投入问题
在2004年“全国教育厅局长论坛”上，全国人大常委会委员冯之浚透露，现在农村教育投资中，只有8％由中央财政支出，另外92％则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。所以正如全国人大教科文卫委员会委员、国家总督学柳斌在安徽调查的时候所说，中央和省财政财力最为雄厚，应该通过建立规范的财政转移支付，加大对农村义务教育经费专项转移支付的力度，真正承担起义务教育的重任，以确保农村义务教育的健康发展。
3.建立经费保障机制，切实解决教育经费不足和拖欠教师工资的问题
由于经费不足，拖欠农村中小学教师工资已经成为普遍问题。拖欠教师工资，致使教育质量滑坡，教师队伍不稳定，引起了许多不安定因素和教师上访、停课等问题的发生，阻碍了基础教育的发展，影响了学校正常的教学秩序。对此，地方政府应该按照“一要吃饭，二要建设”的原则，调整财政支出结构。建立义务教育经费保障机制，确保农村中小学教职工工资按时足额发放。在财政普遍困难的情况下，就应该建立健全“三保”机制，即“保教师工资、保学校正常运转，保学校危房改造和必要的建设和发展”。保教师工资，就要按中央的要求将教师工资收归县管，建立专户，上级的工资性转移支付资金、农村税费改革转移支付资金、一般性转移支付资金首先用于保证农村中小学教职工的工资。对于拖欠教师工资的县区，要建立责任追究制度。保学校正常运转，关键在于落实学校公用经费。县级政府应该按照省上核定的农村中小学公用经费标准和定额，统筹安排，并且要确保杂费全部用于公用经费，不得截留或挪用，不足部分由县、乡两级政府给予解决。保学校危房改造和必要的建设和发展，县级政府应该将危房改造和必要的建设纳入发展规划，多渠道筹措教育经费予以保证。为了实现“三保”，还应该提高财政拨款用于义务教育的比例，建立义务教育专项税，教育财政预算由本级教育行政部门提出并有支配权，制订义务教育投入条例等。
4.采取得力措施，妥善解决遗留问题
基础教育实行“分级管理、以县为主”的体制之后，承担义务教育的主要责任是县级政府。原乡镇在管理义务教育时未能解决的问题或者说管理体制转化后乡镇在教育上的遗留问题应该引起各级领导的关注和重视。原乡镇拖欠教师的工资由谁管、由谁兑现需要予以明确。前几年普遍“普九”，有的乡镇是借资，有的乡镇是贷款，负债“普九”的资金量也是比较大的。这部分负债由谁偿还，也应该予以明确。乡镇在管理学校时，许多学校的基本建设靠教职工集资，更多的是靠工程队垫资，学校因为无力支付工程队的垫资款，工程队封锁校门或封锁教学楼的问题时有发生，使学校正常的教学秩序受到影响。学校作为负债单位，这些资金由谁负责偿还也该明确。当然，还有其他方面的遗留问题。这些问题事关教职工的切身利益，事关学校的稳定和发展，处理不当，会激化矛盾，造成新的不安定。县区政府应该负责拖欠教师工资的兑现工作。乡镇政府应该负责原管理学校时的负债。
5.以实行“以县为主”管理体制为契机，建立竞争激励机制，切实解决人浮于事、苦乐不均的问题，推进基础教育的全面改革与发展
由于“分级办学、分级管理”体制上的弊端和部分职能划分不科学，致使区域经济、社会、教育缺乏科学规划和统筹协调，教育发展水平不平衡且差距拉大，教育投入没有保障机制。农村义务教育结构和学校布局结构调整比较迟缓，使得教师队伍难以整体管理和提高，使得农村中小学强者恒强、弱者恒弱。反映在教育人事编制上，没有竞争机制，没有激励手段，城镇教师超编，边远地区教师缺乏，教师队伍结构不合理。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《国务院关于完善农村义务教育管理体制的通知》为解决基础教育的困难和问题，促进基础教育的全面改革与发展提供了良好的，契机和重要保证，同时也加重了各级政府特别是县区政府和教育行政部门的责任，各县区和教育行政部门一定要抓住这一难得的发展机遇，加快推行“以县为主”的管理体制，调整农村义务教育结构，促进农村义务教育阶段学校布局合理化，加强对薄弱学校的改造，加强教师队伍建设，全面实行中小学校长负责制、聘任制，中小学教职工全员聘任制，建立目标管理岗位责任制，使整个基础教育事业有新的更大的发展。
《当代教育论坛》2006年第3期下
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