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转变公共教育资源配置路径的意义
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| 中国教育先锋网 2004-02-01 吴华 |
——“教育券”的政策价值分析
浙江大学教育学院
摘要：实施“教育凭证制度”可以实现广泛的政策目标，但“教育凭证制度”的本质是改变公共教育资源的传统配置路径，通过引入基于学生平等受教育权利的非竞争性配置环节，使学校由原来从政府手中对公共教育资源进行直接竞争转变为通过吸引学生实现的间接竞争。由于改变了政府、学校和学生（家庭）之间的制衡机制，从而引发政府、学校行为方式的深刻变革，这也是教育凭证制度对中国教育制度创新最重要的贡献。
关键词：教育凭证制度 教育券 公共教育资源 权利 竞争性配置
“教育券”计划（又称“教育凭证制度”）1在浙江长兴的成功实践引起了学术界的高度关注，在2003年4月的“全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会（杭州）”上，教育学家、经济学家和教育行政官员对此展开了主题广泛的深入讨论，在肯定“教育券”具有促进教育选择的同时，代表们在“教育券”与教育公平的关系判断上产生了深刻的分歧，大多数代表认为“教育券”并不具有改善教育公平的天然属性，并且认为实施“教育券”应该在教育资源相对充足、学校发展相对均衡的前提下进行。与这些人的观点不同，我坚持认为实施“教育券”计划并不需要设置任何特别的前提，在中国目前的社会和教育发展水平上“教育券”计划是一种可以普遍实施的政策方案，其根据在于“教育券”这种公共教育资源配置模式具有内在的制度效率，是一种典型的帕累托改进。
一、 公共教育资源配置的基本模式
对公共教育资源进行分配有竞争性和非竞争性两种基本类型。对教育服务提供者的学校来说，在理论上不能排除无限公共教育资源的非竞争性配置，比如发达国家的免费教育以及中国的意识形态教育等都是这种配置类型的典型案例；对公共教育资源进行非竞争性配置的另一种可能情形发生在非常规项目上，比如对临时出现的、新增加的公共教育资源的分配等等。除此以外，由于公共教育资源的稀缺性，竞争性配置是公共教育资源在学校之间进行分配的主要类型，无论在计划体制中还是在市场体制中都是如此，只不过具体表现方式不同而已。
对受教育者而言，在他们之间对公共教育资源进行分配也有竞争性和非竞争性两种类型，但除了“教育券”以外，公共教育资源都不对学生直接配置，而在公共教育资源的间接配置中，奖学金、助学金分别代表了竞争性配置和非竞争性配置的典型表现。
把以上在两个层面上对公共教育资源的配置类型分析综合起来，公共教育资源从政府流向学校再流向学生（公共教育资源的传统配置模式，图1)或从政府流向学生再流向学校（公共教育资源的“教育券”配置模式，图2)时就形成了四种基本的配置组合：
模式一：竞争性、竞争性，如奖学金制度，从政府到学校再到学生；
模式二：竞争性、非竞争性，如助学金制度，从政府到学校再到学生；
模式三：非竞争性、竞争性，如教育券，从政府到学生再到学校；
模式四：非竞争性、非竞争性，如义务教育“就近入学”政策，从政府到学生再到学校；2
如果把其中的“学生”换成“教师”可以进行同样的分析。1
图1 公共教育资源的传统配置模式
图2 公共教育资源的“教育券”配置模式
比较三、四两种配置模式中的第一个环节，虽然公共教育资源在学生之间都是非竞争性配置，但前者的公共教育资源在产品属性上并非公共产品，而后者的公共教育资源在产品属性上却是纯公共产品——制度型公共产品。通过这个比较还揭示了一个新的信息，即我们在图1和图2中对公共教育资源配置模式的分类，其实讨论的都是非公共产品类的公共教育资源，只有此类公共教育资源才有“流动”的概念，而对于公共产品类的公共教育资源，特别是制度型公共产品是不存在“流动”概念的，因此需要另外的分析框架。至于这个说明所隐含的更深刻的含义还有待进一步的挖掘。
对公共教育资源进行配置的具体过程可以非常复杂，但都可以在“学校-学生（教师）”两个层面和“竞争-非竞争”两个维度上对其合理性进行分析。
二、 公共教育资源配置的基本原则
“效率优先，兼顾公平”是1993年中共十四大三中全会以后被正式确立和广泛宣传的社会主义分配原则2,3,4,尽管有人对此表示质疑，但只是指出公平与效率的非矛盾性，以及如此表述可能产生的歧义。5胡鞍刚则进一步认为政府在收入分配和公共服务方面应该“公平优先，兼顾效率”，并希望“政府应当在两者之间寻求某种平衡”6,也没有从根本上对这一政策思路表示怀疑。在教育领域，虽然受到广泛批评但仍然以各种形式推行实施的“重点工程”，除了在理论上不能排除“权力寻租”的可能性以外，声称“效率优先，兼顾公平”已经成为大家自欺欺人的共同理由。但我们必须指出，在（社会主义）市场经济体制下，这个理由是不能成立的，为了对此进行更深入的分析，我们需要对公共教育资源的配置原则进行分讨论。
对公共教育资源的分配原则可以在公共资源配置的框架内讨论，因此可以先行讨论公共资源配置的一般原则。分配公共资源是政府的一项基本职能，由于公共产品本身所具有的非竞争性和非排他性属性，需要政府分配的公共资源一定是非公共产品，其中最典型的例子就是公共（财政）资金，其他如各种配额（指标）等等也是这方面的例子。在计划经济体制下，政府的一项主要工作就是将公共资源直接用于非公共产品的生产活动，由于在激励、信息和决策方面存在体制性缺陷，导致这种生产活动模式在全球范围内普遍的低效率，世界各国经过数十年的实践探索和理论研究，终于得出了“政府不是效率机制”的正确结论，于是从20世纪70年代开始，原来的计划经济国家都纷纷转型，放弃政府对经济活动的直接干预，其中的重要内容就是放弃政府的“生产组织者”职能，中国政府也在1993年确立了“建立社会主义市场经济体制”即让“市场在资源配置中发挥基础性作用”的体制转型目标。现在流行的观点是把这一转型过程看成是政府从计划体制的公平目标转向市场体制的效率目标，即由“公平优先”转向“效率优先”，这不但严重背离了客观事实，而且也是一种混乱的逻辑。事实上，在中国社会转型过程中，全社会生产效率的提高并不是因为政府确立了“效率优先”的行为准则，恰恰是因为它放弃了对效率的直接追求，从而让市场这个效率机制得以在资源配置中发挥积极作用。
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| 来 源： 中国教育先锋网 |
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