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促进教育均衡发展的“教育券” 政策分析
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| 中国教育先锋网 2004-02-02 杨颖秀 |
［内容摘要］二元经济结构企盼教育均衡发展，科学的“教育券”政策会成为促进教育均衡发展的政策资源。制定“教育券”政策需要平衡教育与市场的关系，注意区域的整体发展，并要在动态之中不断完善。实行“教育券”政策在我国是一项新生事物，了解“教育券”政策的本质意义，做好监督，提升政策的伦理价值和实施绩效是十分重要的。
［关键词］教育 均衡发展 教育券 政策分析 伦理价值
教育发展的不均衡状况已经受到愈来愈多的关注。要改变这种状况可以采用许多措施，其中实行“教育券”政策可以作为一种尝试。基于此，探讨“教育券”政策的真正价值和建构“教育券”政策的理论及技术是亟待解决的问题，“教育券”政策的科学性影响着这一政策的实施绩效。
一、改变二元经济结构企盼教育均衡发展
全面建设小康社会是我国未来二十年的奋斗目标，其中改变城乡二元经济结构是促进我国实现这一奋斗目标的重要因素。经济基础是教育发展的依托，二元经济结构使教育的不均衡发展成为不争的事实。所以，促进城乡教育的均衡发展是提高劳动者素质，改变农村经济状况的重要保障。
现实表明，我国教育不均衡发展的状况不仅表现于反映教育数量特征的结构、布局的不平衡，也表现于反映教育质量特征的绩效、结果的不平衡，还表现于反映教育运动状态特征的速度和规模的不平衡。从数量特征来看，我国农村普通学校和职业学校比例失调，布局不合理，优质学校短缺。从质量特征来看，农村教师教学观念滞后，学生辍学现象严重，教学质量无法保证。从运动状态特征来看，农村学校经济资源不足，发展速度缓慢，办学规模较小。很明显，农村的教育状况与城市的教育状况形成了普遍的、强烈的反差。因而，促进教育的均衡发展首先应立足于从总体上促进农村教育的超速发展，即强调教育均衡发展，并不是要限制城市优质学校、强势群体的发展，而是要加快弱势区域、弱势学校、弱势群体，特别是农村基础教育的发展。发展农村教育的途径不仅有市场的自发运行机制，而且有政府的宏观调控机制，同时也有这两种机制的有机结合。实行“教育券”政策则是市场运行机制与政府调控机制的共同作用，其作用效果如何则应取决于两者的共振效应。
二、“教育券”政策应成为促进教育均衡发展的重要资源
促进教育均衡发展需要政策资源。“教育券”政策是美国经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼(Freidman Milton)“教育凭证”思想的具体操作形式。他在1955年撰写的《政府在教育中的作用》一文明确提出了“教育凭证”概念，后被收录在1962年出版的《资本主义与自由》一书中。弗里德曼认为，国家既有责任支持教育，也有理由对教育进行干预，但这并不等于学校教育应当国有化。如果将学校教育国有化的认识推向极端则不仅会要求“政府管理学校，而且要强迫人们进入这种学校”〔1〕，这是一种社会集权的表现。集权的过度会导致公立学校失去竞争性，从而引发教育质量下降、教育效率低下和教育资源浪费。因而，弗里德曼设想通过教育凭证改变公共教育提供者的一元化状况，赋予学生及家长选择学校的权利，促进校际间的质量竞争和政府职能的转变。显然，弗里德曼的教育凭证思想更强调市场机制在教育发展中的作用。
弗里德曼试图通过教育凭证的市场机制调整教育的政府垄断性是有其历史原因的。二次世界大战以后，各国开始进入经济建设的新时期，并认识到教育在经济建设中的重要性，因此，将公共资金大量投入教育，特别是投入基础教育。在世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，至20世纪80年代已有大多数宣布实行一定年限的义务教育，长者可达12年。基础教育的迅速发展，要求国家财政给予与之相应的投入。但20世纪70年代，世界范围内的经济危机使人们重新审视政府干预包括对教育的干预及其政策制定在经济发展中的作用。所以，强调通过市场机制促进教育发展的呼声愈来愈高。“教育券”政策正是此背景下的产物。由此可见，实行“教育券”政策促进教育发展的前提条件是，公立学校的发展已经达到了较高的水平，并由此产生了一些问题，这些问题也正是“教育券”政策要解决的基本问题。其一，解决教育与受教育机会选择的阻滞问题，包括国家垄断公立学校使教育生产者受到限制和教育消费者无从选择受教育机会的问题。其二，解决教育存在的资源浪费问题，包括国家、社会、家庭的资金投入浪费，这种浪费主要是由于教育机构的一元性特征缺乏竞争机制导致的，表现于效率和质量的低下。其三，解决扶持弱势群体的受教育问题，这是教育凭证机制在实施过程中人们发现和解决的新问题。由于弗里德曼的教育凭证思想更强调效率的提高，因此允许教育生产者在收取政府的“教育券”的同时增加教育收费，这可能使经济拮据家庭的子女失去选择优质学校的条件，也可能使条件较差的学校失去公平竞争的机会。据此，经济学家皮科克和怀斯曼(Peacock&Wiseman)以及詹克斯(Jencks)发展了弗里德曼的教育凭证思想，提出应该将教育凭证与学生家长的收入联系起来，教育凭证应当帮助低收入家庭的学生克服上学的困难，以避免不同阶层之间造成社会经济隔离。〔2〕
很明显，在教育凭证机制的运行过程中，已经存在着两条发展主线：一条是弗里德曼倡导的市场机制主线，通过“教育券”开拓教育竞争市场，提高教育效率。另一条是皮科克等人倡导的政策机制主线，通过公共政策的有效控制，帮助弱势群体获得公平的受教育机会。而后一条主线是前一条主线的延伸和发展，其引申意义在于市场与政策的契合。事实上，市场机制与政策机制并不是必然矛盾的，效率与公平也并不是必然对立的。国外教育凭证思想的发展历程使我们有理由认为，效率的对立面是成本而不是公平，公平的对立面是偏私而不是效率。通过市场竞争可以降低成本，从而提高效率。在提高效率的过程中可能带来公平失衡等负效应，但并不一定必须以牺牲公平为代价。对于市场机制带来的不公平等负效应可以通过公共政策加以调整，政府应尽的责任正在其中。惟此，要提升“教育券”的有效性就要提高“教育券”政策的科学性，使其成为促进教育均衡发展的重要资源，即成为市场机制与政府调控机制的共振源，从而发挥公共管理的整合效应。
三、“教育券”政策的建构期待
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| 来 源： 中国教育先锋网 |
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