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教育凭证——教育均衡发展的调节器
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| 中国教育先锋网 2004-02-02 叶耀国 |
——兼论瑞安市“教育凭证”的发放
1955年，美国货币经济学派代表人物弗里德曼提出了教育券理论，主张在教育投入上，由政府向学生家庭直接发放教育券。也就是说，政府把本该投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以进行自主选择，到任何一所政府认可的学校，包括公立学校或私立学校就读。其结果是政府可以通过发放教育券保持对教育的投入，学校之间也会因为学生掌握充分的选择权而增强了竞争，从而使学校教育教学质量得到整体提高。
这样一个有利于国计民生的理论，并没有得到政府的认可。其原因概括起来，是它的无排富性，既容易导致低收入家庭儿童难以在高收费学校就读问题，又招致旧教育体制下既得利益者的反对。从这个角度看，我国的政治体制、财政体制决定“教育券”在我国具有可行性，因为我们的政府可以充分发挥它的宏观调控作用。瑞安市即是在这个理论的启发下，创造性地实施“教育凭证”，促进教育的均衡发展。
瑞安市是一个人口大市，有110万人，在校中小学生17万人，财政的负担相当重，学校经费紧张。而且，随着“普九”任务的基本完成、高中入学高峰期的来临和高校的连续扩招，高中阶段教育已成为瑞安市整个教育发展的“瓶颈”。而且，高中阶段教育的均衡协调发展明显存在两个问题：一是普职高发展失衡。由于种种原因，目前许多人对职业教育的重要性还缺乏足够的认识，从招生情况来看，职业学校明显不如普通高中，前几年初升高的普职比例都在为1.5:1左右，达不到省定教育强县标准1:1。二是公民办高中发展失衡。瑞安市公立高中16所，民办17所。学校所数相当，但在规模、水平、效益上，公办高中明显占优。因因此，无论从国家政策的规定还是教育发展的实际需求来看，职业教育和民办教育有很大的发展空间。
2001年，瑞安市开始酝酿如何通过具有地方特色的“教育券”，让更多的初中毕业生能够有机会升入高中，提高高中阶段的入学率。同时，我们考虑到提高入学率的关键在职业高中的招生，于是，我们决定对就读职业高中的学生进行补助，特别是补助那些因家庭贫困而打算放弃升学资格的初中毕业生。对就读公民办学校一视同仁，每生补助200元，共拨出专款200万元。当时，“教育券”在瑞安市尚是一个新事物，我们在教育系统内部，则称之为“教育凭证”。
2002年，我们在2001年初步实施“教育凭证”的基础上，根据可预测的高中招生的实际情况，对“教育凭证”的做法进行完善，把实施的重点放在民办学校上。针对中等职业教育发展存在的实际困难，我们又区别对待。我们发文规定，民办普通高中每招收一名瑞安籍学生，可获200元奖励，民办职业高中（包括综合高中、成人高中、成人中专）每招收一名学生，可获奖励300元。领取这笔款项的“教育凭证”，就是教育局编制的新生学号名册和该批学生的毕业生名册。结果，全市所有民办学校都领取了数额不等的教育凭证，共计金额 万元。
与教育券的初衷一样，但考虑到可操作性，我们选择的方式还是比较折中的。“教育券”是将公共财政的教育经费平摊于每个学生，并一次性发到学生手中；而我们则是按学生入学、离校分两次直接交给学校。虽然我们扶持民办教育和职业教育，以减轻公立学校的就学压力和财政教育经费支出与“教育券”理论有所不同，但试图在公立学校和民办学校之间，营造一个相对公平竞争环境的意图是一样的。
我们认为，教育凭证是政府行使职能，利用经济杠杆作用，调节教育的发展，表现在三个方面：
1、调节了不同阶段、不同性质的教育发展。
2001年，瑞安市开始实施“教育凭证”后，效果可以说是立竿见影。大多学校的招生人数比上年都有较大幅度的增加。民办高中招生占高中阶段总招生数的27%，比上年增加了8个百分点，初中毕业生升高中率达80.1%，比上年猛增10个百分点，普职高招生数比例接近1:1。开元综合高级中学招收新生550人，超额完成招生任务，随之又被省教育厅命名为首批综合高中；龙翔高中继被评为省优秀民办学校之后，又荣获温州市高考质量二等奖。龙翔高中和云江高中都被评为省一级民办高中。
2002年，我们完善了“教育凭证”后，给民办学校以物质的支持和精神上的鼓励，在很大程度上学校提高了办学的积极性，扩大了招生，保证了学校的良性发展。正如瑞安实验中学（温州市最早的民办高中）负责人所说的，“补助的钱并不是一笔很大的数额，但对我们的意义可不一样。首先让我们看到了希望；然后是许多学生家长因此消除了对民办学校的偏见，对我们争取生源非常有利。”他们今年可以拿到教育局8.6万元的奖励。今年瑞安市17所民办高中共招收4000多名新生，比2001年又翻了一番，有的民办学校甚至200％地完成招生计划。全市民办高中学生数量超过全市高中学生的1/5,初中升学率超过82.6％。
2、促进了教育的公平性。
教育均衡发展的一个重要表现是使适龄人口享有平等的受教育权，这就是我们常说的教育的公平性。一个国家或地区即便经济发展水平很高（例如美国），也会存在相对的弱势群体，政府的一个责任就是在公共利益的分配上体现出公平性，教育是主要的公共利益之一。瑞安市实行教育凭证，就促进了教育的公平性，取得良好的社会与经济效益。2001年，直接补助学生，突出对弱势群体的补助，类似在义务教育阶段实行的贫困学生助学金制度，是一项教育扶贫工程，其效果之明显自不待言。2002年的做法，引来了社会的争议和个别公办学校的微词，有人片面认为仅仅是学校受益，看不到实际上学生也是主要的收益者。因为我们规定，补助学校的经费只能用于改善学校的办学条件或补助学生，因此很多学校采用“双赢”的战略，降低学费，使生源的数量和质量都比往年有很大的提升，换取了学校的长远利益。如开元高级中学规定填报第一志愿的学生，学费可以少交1000元，不到一周就完成了招生任务。计算机职业学校，也降低了收费标准，在短时间内招收518人，比去年翻了将近一番。瑞安市实验中学招生时对贫困山区学生降低了20分，减轻了学生负担，多招了2个班100多人。有的学校规定在6月20日前到该校报名并交费的学生，学费可以少交1000元。他们认为，“虽然我们降低分数线、降低收费标准，但实际上我们并没有损失，社会反响已是最好的回报。”可见，这样就产生了良性的互动，产生了良好的社会效应。
3、促进公办学校提高教育质量，从而提高整体教育水平。
长期以来，虽然初步形成政府为主、全社会办教育的办学格局，但占有主导地位的公办学校因缺乏必要的市场竞争和成本约束，导致责任感缺失、资源浪费严重、办学效益低下等现象。教育凭证，引入新的资金分配体制，增强了教育的市场竞争意识，对于提高教育质量和办学效益无疑有很大的促进作用。如龙翔高中今年投入3000多万元，征地80亩，使校园占地面积扩大到120亩，再建教学楼，计划招生14个班级，给周边的公办高中带来不小的“震动”。在公办学校惊呼“狼来了”的同时，让我们看到了“教育凭证”与弗里德曼教育券理论殊途同归的功效。
总之，实践“教育券”理论，创新其“合理内核”，对于教育的均衡发展有很强的调节作用。因此要通过学习，深入研究和探索，进一步完善做法，因时制宜、因地制宜，促进教育的发展。
（作者系浙江省瑞安市教育局局长）
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| 来 源： 中国教育先锋网 |
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