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高等教育“教育券”拨款机制探讨
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| 中国教育先锋网 2004-02-25 张 璇 |
浙江大学外国语学院
摘 要：本文通过对教育券拨款制度介绍，以及对国际高等教育中的教育券拨款机制的分析，提出了建立以教育券拨款机制为主的混合资助体的建议。这种混合资助体充分考虑消费者（学生）的需求，有助于提高资源使用效率和办学质量，是今后高等教育领域改革的方向。
关键词：高等教育；教育券；拨款
教育券(voucher)制度是政府将用于教育的公共经费以教育券的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校的一种拨款形式。学生或家长可以用教育券支付所选学校的学费和相关教育费用。这种制度的实施，将原有的政府基础教育经费由间接分配改变为直接分配，经费跟着生源走，使得公立学校与公立学校、公立学校与私立学校之间，为了获得更多的经费和资源而竞争生源，进而迫使公立学校改善质量，从而实现教育质量的平等。
教育券的主要优点是可以提高自由选择权，并使人们将更多的钱花费在教育上，因为人们会从自己收入中拿出更多的钱来补充教育券的不足部分。教育券还能促进教育机会均等，因为教育券将使那些家境贫寒的学生能够凭借教育券选择好的学校，而不必像以前那样只能就读差校。
一、国际高等教育中的教育券拨款机制的分析
（一）对高等教育教育券拨款机制的设想
大多数教育券计划都是以义务教育为对象，以高等教育为对象，论述又较为详尽，要数列文(Levin,1983)的教育券模式，它包括五个要点(Oosterbeek,1998)：
1.如果学生在他所选择的某一高等院校花费他的教育券，政府就拨给该校相应的经费。学生的入学人数将决定高等院校得到经费的数量。
2.高等院校有资格得到政府拨款的前提是它必须是政府认可的。原则上任何高等院校只要能满足学生某一方面的需求又能保证质量，一般都能得到政府认可。这就意味着新建立的学校也有可能进入该市场。
3.选择促进社会价值观、社会融合以及文化繁荣的专业的学生将得到较多的政府拨款。而且基于平等的考虑，政府将给家庭贫困的学生或经济条件差的学生较多的政府拨款。
4.教育券终身有效。
5.信息在市场经济中的作用举足轻重。因此对高等院校和学生来说，正确的信息的提供是非常重要的。
列文认为，应该建立一个特别机构收集并发送关于高等院校的基本情况（如课程设置、课程内容、费用、教师质量、毕业生在劳动市场中的地位等）。未来的学生应该在第一时间得到正确的相关信息。同时，高等院校也应该得到关于学生入学申请以及劳动力市场的需求的最新消息。
巴尔(Barr,1998)也对高等教育中使用教育券拨款作过分析。他认为当今社会的发展日新月异，变化之快令人目不暇接，在这个社会中，消费者尤其是高等教育的消费者的兴趣是多样的，对学历的要求也各不相同，而且这种变化呈不断加速的趋势。因此，在要学什么和在哪里学的问题上，学生比政府计划部门更有能力做出决定。他认为在义务教育和高等教育两个领域中，后者比前者更需要扩大学生的自主权。在义务教育实行教育券计划的讨论中，有的学者担心学生以及家长是否有能力做出正确的选择，而这个问题在高等教育上已不成为问题。
巴尔还认为，模式单一的教育券计划并不能带来人们想要达到的竞争，而且会影响公平原则。因此他认为政策制订者要制订一系列的教育券模式，使之成为一个连续统一体。他认为以下四点必须加以考虑：
1.保护某些专业。某些传统专业要加以特别保护。政府可以对这些专业增加特别教育券。
2.保护某些高等院校。为了保持区域平衡，政府应该对某些边缘地区的院校给予特别教育券。
3.保护个人。政府应对贫困家庭给予更多的教育券。
4.保护质量。教育券的主要作用在于促进各高等院校的竞争以提高教育质量，因此通过建立质量监督和公布质量监督的评审结果来确保高质量是关键。
巴尔认为高等教育的教育券拨款机制需要政府的适度干涉，从而协调效率和公平的问题。
（二）高等教育中的教育券拨款计划介绍
1.澳大利亚。1997年澳大利亚政府成立了“西部委员会”(West Commission)，旨在回顾过去的高等教育工作并且在此基础上为提高高等教育质量出谋划策。1998年委员会建议政府建立一个通过教育券拨款而非政府拨款的机制，以进一步关注学生的兴趣和需求。
该委员会认为，当时的拨款体系使各校缺乏对成本的有效控制，对拨款使用不经济；拨款机构不合常理、缺乏灵活性，忽视学生需求。该委员会建议建立旨在为所有澳大利亚人创造接受高等教育机会的机构，以满足人们对终身教育的需求。每个澳大利亚人将会得到一张涵盖高等教育经费80％的政府教育券。具体步骤如下：(1)各高等院校有权根据需要自行制定价格，政府对各院校的拨款视学生入学人数多少而定。允许学生办理有息贷款。各院校应向学生提供专业的课程设置情况。为了让学生得到正确的信息，所有相关情况的发布必须接受某个独立委员会的监督审议。(2)政府拨款对私立院校一视同仁。(3)各院校的政府拨款视该校的学生数占总体学生数的比例而定。各院校一定数量的名额要预留给少数民族和弱势群体。设立那些需求量不大但是对社会发展至关重要的专业的院校，可以从政府那里得到额外拨款。(4)所有澳大利亚人都可以获得到终身学习的资格。因为教育券不仅可以用于普通高等教育，也可以用于职业教育和职业培训，终身有效(Dohmen,2000)。
澳大利亚的高等教育教育券拨款机制将给予学生更多的选择权，促使澳大利亚的高等教育机构对成本预算慎之又慎，提高了办学效率，促使学校向学生提供优质的教育服务，满足学生多样化的需求。同时，教育券终身有效为人们追求终身教育提供了机会。
2.芬兰。芬兰教育部在上个世纪末开始强调提高高等教育的效率，并且开始考虑设立新的拨款机制，使学生更加受益。阿霍南(Ahonen,1996)指出，芬兰的高等教育在当时存在着以下几个问题：学生的自由选择权很小；高等教育供求之间的联系很少；高等院校的预算完全依赖政府投资，并且投资力度很小。芬兰的教育券并不是一张含有面值的纸，而是以时间来计算的。政府想通过教育券拨款机制向每个公民提供终身教育的机会，同时向各院校提供新型的拨款渠道，增加学生的自由选择权，促进各院校之间的竞争，提高教学质量。这种拨款机制甚至延伸至非大学性质的高等教育及其别国在芬兰所设的大学，因此竞争愈加激烈。
芬兰的教育券有五种模式。第一种模式：各院校只能通过教育券得到政府拨款。在实际操作中，取得教育券账户的学生在一个教育券总公司中注册。公司为每个学生的初始账户中存入学习时间，一份教育券表示该学生可以在一生中进入政府认可的任何一所大学学习一个月。学校可以凭借学生在该校学习的时间长短（或所修学分多少）向政府换取拨款。第二种模式：只有一小部分（比如30％)的政府拨款是通过教育券的形式发放，其余的教育部拨款视学校的业绩而定（比如获得学位的学生人数）。第三种模式：只有当学生选择离家远的大学入学时才能得到教育券，其目的旨在促进各大学间的合作与流动。第四种模式：被称为“渐进式模式”。目的是逐渐把现存的拨款体系改变为教育券拨款体系，由此鼓励学生以及各大学支持大学间的流动。这四种模式都限于普通高等教育机构的范围，而第五种模式面向的是整个高等教育系统。每个芬兰人在生日时会得到一定量的高等教育券，这种教育券一生有效，并且可以在任何高等教育机构中使用。其费用由国家与当地政府共同承担。
（三）高等教育中教育券拨款机制实施实例
1.美国。美国GI—Bill是美国政府在二战结束后制订的。美国政府对二战归来的士兵给予高等教育的资助，以补偿他们在受教育机会上的损失。这可以说是教育券用于高等教育拨款方式上的第一例。当时教育券每年的面值是500美元，退伍兵可以选择任何他中意的高等院校，并使用教育券来缴费。除此之外，政府每月还向他们发放生活补助。退伍兵有权在10年内接受45个月的高等教育。为了吸引退伍兵入学，美国高等院校中许多新兴课程应运而生，其中很多是为那些基础较差的退伍兵专门设立的，大多数新设的课程非常受欢迎。本来无缘于高等教育的退伍兵们得到了受教育的机会，大大加强了他们在劳动力市场上的竞争力。有些人反对教育券计划，他们认为该计划会导致一系列低质量课程的产生，而该法案的成功是对这些人的有力回击(Davis,1983)。
2.荷兰。2000年9月，荷兰在高等职业教育领域进行了小范围的实验，有10个学校参预了这个实验。在这个教育计划中，学生可以在不同的高等职业学院学习，允许在5年或更长的时间内完成学业，费用可以用教育券的方式支付。学生将修完在校生4年的课程，并拿到与在校生同样的学位。这个实验将在2003年9月结束。2001年，荷兰教育部已启动了第二个更大范围的高等教育教育券拨款实验。但实验结果现在还不清楚。
从以上实例我们可以看到，相对于义务教育而言，在高等教育方面教育券的主要作用更体现了它在扩大学生自主权，提高学生自己规划教育项目可能性的功能。正是由于当今社会消费者需求的多样性，设计出满足各种需求的方案，并把它们推到市场上让消费者任意选购，不失为一种良策。
二、国际高等教育教育券拨款机制对我国高等教育拨款机制的启示
据有关资料显示，1999年我国高等教育生均缴费2769元，2000年增长到3550元，增长率为28.2％。生均相对成本高，资源配置效率低下已成为大问题。教育经费配置效率与政府拨款机制密切相关。
我国传统的政府直接拨款的弊端之一，是在投入既定的情况下对学校的最大化教育产出的激励很低，学校管理者不能从提高教育效率中获利。在教育券拨款机制下，学校将与企业一样相互竞争。高等院校的校长为了获得经费收入，不得不提高教育服务质量，竞争学生的教育券。弊端之二是在政府直接拨款机制下，应该培养多少学生以及各专业学生为多少，设置什么专业都由政府有关部门制定计划。而这种规划难以实现资源配置效率的最大化，因为政府规划的一个基本特点是规避风险，尽可能避免任何改革措施。而在教育券拨款机制下，学校在获取经费动机驱动下，将不断淘汰过时的专业与课程，紧跟市场需求。
从国外的实践中我们可以得到以下启示：教育券的模式不能是单一的，应该设置多种模式，以满足不同的需求。比如应注意入学机会公平的问题，给予贫困学生额外的教育券；应注意地区平衡，给予边远地区学校额外的教育券；应注意保护那些促进社会融合、文化繁荣的传统（人文）专业。除此之外，政府还应考虑以下问题：①如何对高等院校接受教育券拨款资格进行认证；如何确保教育券用于本人教育。②注意保证质量，设立专门机构，进行质量评估、认证并对可靠信息进行公布。③充分意识人们终身教育的需求，吸取荷兰、芬兰等国的经验——教育券终身有效。同时我们也应意识到，教育券拨款并不是解决问题的唯一方式，我们可以设想以下计划，即每年全国的高等教育公共经费按某一比例组成一个混合资助体，比如教育券70％，政府奖学金10％和国家助学贷款20％等，其中教育券是一个均等的赠予性资助，对特定的目标学生一视同仁。我们有理由相信，以教育券为主的混合资助体，是今后高等教育领域改革的方向。
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| 来 源： 《江苏高教》2003年第6期 |
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