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关注阻碍民办教育发展的新倾向 |
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| 中国教育先锋网 2005-07-08 张铁明 |
公办教育的问题主要是“成熟期”的毛病，但并不是绝对不能改变或修正；民办教育的问题主要是“生长期”的毛病，但并不是不要改变或修正。以公办教育“成熟期”的优势来贬低民办教育的“生长期”的毛病，不是实事求是；以民办教育的“生长期”的活力优势来对应公办教育“成熟期”诟病作生硬比较，也不是实事求是的。多元化教育格局是历史的必然，但并不是没有矛盾或毛病。公办或民办也绝对不是对立的两个方面，排斥民办教育，一定不是教育利益国家化的行为；强调大力促进民办教育的同时，也不要对已有50多年沿革的公办教育全盘否定。民办学校与公办学校要互相学习，取长补短，不能形成对抗阵营；对抗只能增加成长成本，合作才能更有效率。
同样，混合制（包括国有品牌与民间资本的结合）是一种制度创新，但并不是没有“生长期”的大大小小的毛病。但要非常明确，混合制的生长性缺陷，并不是这特定形式的必然性因果缺陷！
必须坚持多种渠道、多种体制模式加快发展教育，以解决教育短缺的问题。名校办民校、独立学院是一种快速发展教育的形式，但它决不仅仅是一种方式，其中所涉及的机制内涵，其实就是一种制度安排。名校办民校、独立学院对民办教育发展的冲击，应该说不是这一形式本身的错误；其中最关键的失误在于，当我们因需求设计出这么一种发展教育的形式的同时，却没有制度安排的意识，没有及时的完整的合法、合理、合适时机的制度设计。 或者说，我国这一种发展教育特定阶段的形式选择，问题出在，当注意到一种方向明确（快速的教育资源增量）的方式选择时，却从根本上忽略了应尽快在它的市场范围中给出非伤害性的制度安排。这是政府的失误，国家有责任改变这一状况。从民办学校本身来说，国家或地方政府的每一种发展教育的特定形式选择，都是一个发展环境的改变，你却只能在适应中去发展。
民办学校本身就是市场经济的产物，市场经济是一种选择性竞争社会制度。在其中生存发展，必须接受严峻的优胜劣汰的形式与结果的选择。没有做好充分制度准备的民办学校，就不能具备有强的竞争实力。
但是，“中国的市场经济”还不是一种完善的市场经济，它是在近半个世纪的计划经济模式沿革惯性下的“不完全市场经济”。所以，民办学校要良好地生存发展，在适应行业利益性的激烈竞争外，还特别要时时关注到国家或地方突发的体制性利益格局的制度选择安排。后者对前者的影响又是资源重新配置（洗牌）式的直接和重要。
党的十五大强调：“体制是形式，发展是目的”。大发展大公平，小发展小公平，不发展就根本谈不上公平。贫困不是社会主义，贫困的教育也不是社会主义的教育。讲公平不能阻碍发展，放弃了多种渠道、多种体制模式，就是放弃了加快发展中国教育的大好机遇。
所以，一定要淡化教育的所有制形式，要强化并特别重视学校经营主体的素质和教育经营过程的效益，以及相应的制度建设。
近一段时间，我国教育公平争辩政治表层化，公、民教育对立化有进一步激化的趋势。其实，理想化公平目标的过分渲染，将导致现实的教育改革遭遇冷淡，甚至于遭受到自己划出的对方阵营的强烈反抗。教育“公平”问题政治表层化，不仅往往掩盖了最本质的“体制性歧视”，使得政策的制订和执行者轻易地以“初级阶段”推卸去制度改革的责任。而且，公平的过分追诉产生了现实的焦躁或等待，浪费了民办学校自身完善和建立现代学校制度的关键时机，时间成本增大。极端的不公平背后一定是体制的利益格局不合理，我们不能忽视了深层体制变革的非国家化利益的导向！不能让“公平”的讨论简单地掩盖了体制性的歧视，而忽视了深层的体制变革指向！
（四）民办学校模式“公办化”，以特色建设和灵活机制去谋求生存发展的优势正在被削弱，民办学校竞争力有所降低
民办学校模式“公办化”，有民办学校自身定位不明自我趋同之原因；也有行政压迫不可违抗的问题；也还有环境围困（如家长的教育观点认同）的压力。但不可否认的是，教育行政部门往往以评价、管理公办学校的标准来衡量民办学校，是其中最重要的因素。这不仅有旧观念问题，有行政误区问题，也有不负责任的为了方便管理行政行为简单化的问题。
（五）全面否认教育市场的现实存在，错失教育体制改革良机，民办教育生长环境质量下降
2004年北京和西安个别高校出现的收费事件，引起了社会的广泛关注；以及新学期刚开始时，教育部领导抨击“教育产业化”的有关讲话，也成为社会关注的焦点。所有这些，在全国带起了全面否认教育市场的现实存在的不当思潮。
事实上，“教育是一个具有先导性、全局性、战略性的基础知识产业”这一认识，通过第三次全国教育工作会议的再一次确认，使世纪之交的中国广泛掀起了一次新启动的深刻的教育体制变革。这一变革已经真正牵动着中国这艘巨轮进入21世纪时的速度、质量和方向。
实现教育现代化必须唤起全体国民对教育的“经济学觉醒”，○2但重视教育产业性质、按经济经济规律办教育不是教育产业化，严格的“教育产业化”概念也并不是指教育的全盘商业化。在举办与管理教育过程中，任何不顾经济规律的做法，不是最有效率的教育；但是任何违反教育规律的经济利益性行为，或以追求最大经济利益为目的而不顾教育特殊产业特点的行为，都是歪曲了发展教育产业的本质含义的，违反了教育的公益性和其特定的社会效益目标的。教育的特殊性决定了教育的最大的利益主体及其顺序，是国家、全社会和受教育者；任何经济利益的获得必须以此为根本前提。
无论是公办或民办教育，都必须讲究成本核算，讲投入产出。但“产出”包含着教育的社会效益和经济效益。其中的社会效益包含国民素质的整体提高和社会的安定、平等与和谐；其中的经济效益则含有对经济发展的拉动和投资者的利益回报。政府不应求得利益回报。非国家机构的教育投资者，应保证教育的良好社会效益前提下，去取得应有的投资利益回报。但是，不管是正规学历教育，或是培训等非学历教育；或基础教育、高等教育，或民办教育都不能有绝对的全盘商业化或公司化运作。
而在世纪之交的近十年里，中国已经突显出不断攀升的九大教育需求动因，○3经本人粗略测算，这九大教育需求动因从2002年到2020年将催生出35.3万亿元的教育投资数额，平均每年的19111亿元，占了2002年全国GDP总量的19.15%。中国教育资源的巨大需求，说明了我国有一个庞大的教育投资市场。这九大教育需求将在今后直接影响着我国教育的变化发展趋向。面对这些市场需求趋势、压力，要加快教育现代化发展进程步伐，就是要通过社会各种资源的合理配置，推动教育体制空间的拓宽、改革，以大大提高国家教育资源增量，去解决我国教育资源严重虚空不足与国民日益旺盛的教育需求的矛盾，以给老百姓更多的更合理的教育机会和利益。中国教育现代化进程存在着极大困难，但这也说明了中国教育发展面临着一次极好的体制大变革机遇。这巨大教育市场的现实存在，必然决定了教育的产业性质，它也肯定不会因个别人的意志或是否认可这市场而转移或消失的。可见，发展中国现代化教育，没有钱是问题；而没有实事求是的观念去指导改革，才是大问题；政府有没有给出合适的体制空间更是个大问题中之关键。
否认教育产业性和教育市场的存在，必然会漠视加入WTO后的国际教育发展态势，并自动出让国内教育市场。自2004年12月11日到2006年底，我国已进入加入WTO后的后过渡期，从2007年开始，当我国必须全面遵守WTO规则时，我们如果没有及时的完整的合法、合理、合适时机的制度设计，必然会使中国教育陷入国际教育竞争的不利境地。
把教育改革失误的责任全推到教育产业“化”或不化上，只能是一种政府缺位责任的推卸；否认教育产业性和教育市场的存在，一定会阻滞中国民办教育发展的配套政策的制定，如资本投入回报与国际汇兑问题；投资教育的层级限制问题；民办教育企业能否上市问题；教育资产的抵押和产权流动问题等等。这就会在一定程度上破坏了教育发展环境质量，使生于斯，长于斯的民办学校不能充分利用市场，反被多向限制；公办学校则会面对大量国际资本（不是一般的非资本的教育资源）进入后的激烈竞争的教育市场束手无策。最可惜的是，我国的深层的教育体制改革将错过了加入WTO之时机，而在此后就可能要10倍100倍地付出高昂的制度成本。因此，否认教育产业性和教育市场的存在，而没有必要积极的制度安排，事实上对现实和将来都是一种不负责任的态度。
三、制度安排的关键：与“促进”主旨一致的配套政策实施
无论是依据于中国教育发展呈现出的九大必然趋势，还是根据以上所述到的阻碍民办教育发展的五个新倾向，可以看到，今天或今后的民办教育的制度安排，如何做到真正遵循围绕着《民办教育促进法》“促进”这核心宗旨，是太重要了。这是检验制度安排正确与否的试金石。
（一） 法规的确定就是一种制度的设计和建立。
确立制度的最终目的就是要能满足该法规表述主体的利益。中国民办教育法规中的表述主体，一是国家（政府本来是代表国家整体利益的，但由于我国的独特的转轨时期，似乎政府与国家不是一回事，因此就有了地方政府利益。所以）；二是政府政绩；三是民办学校举办者、投资者（资本利益）及其学校，四是在民办学校中的受教育者及其家庭，五是学校中的教师。但是从举办教育的制度角度看，中国民办教育的最基本直接的利益者及其秩序却是，一国家、二学生、三投资举办者。○4 什么时候越过了这一秩序，什么时候就是混乱的状态。无论是政府或是其他教育投资者，谁逾越了这一秩序，谁就是混乱状态的始作俑者。
法规之确立还是一种致力维护秩序的制度需要，是必须建立在一种限制性竞争基础上的公平的游戏规则。
法规确立的制度及其结构，必须保障人民的自由权利不受到来自社会和政府公共权力部门的侵犯。如果遵守制度仅仅因为其是一种制度，而不考虑这种制度是否满足了全社会的和法规基本主体的需要，那么这个制度最终将会失去其作为制度的正当性，失去对现实和和未来的活力。
（二）法治建设要坚持利益秩序和程序的公正性
法治建设体现了社会的秩序安排，秩序安排并不仅仅是指优先顺序的安排，更重要的还是指利益秩序和程序的公正性。大法再好，程序不公正，结果也将可以是完全不同的。○5
制度可以包括六个方面的内容：法律---规则----政策----对政策实施者是否公平公正的监督办法----对政策实施过程程序是否公平公正的监督的办法---结果的评价办法。
《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》以及地方法规本身，就是“法”的秩序、程序、顺序的规则。从经济学意义上看，利益即产权安排是市场经济制度的第一要义。对公平公正的产权交易的保护，是法律的责任，是市场存在的基本原则要求，也是产权所有者应有的权利。譬如，《民办教育促进法》及其《实施条例》对民办学校的完全产权，既始终没能有一个明确的界定回答，又没有一个明确的退出机制程序；其中给人的强烈印象是，法理中的产权仅仅是为了专门满足学校经营最终失败清偿时才体现的价值要素。这也许是现实中国市场经济中的巨大“黑色幽默”。 民办学校资产存续及最后清偿之所剩余资产的产权归属的法理缺位，将导致民办学校举办者的权利与义务责任的严重不对称。这种“产权”的概念，实际上是只讲资产“进入”，不给“退出”；只讲“给与”，不讲“占有”；只讲“投入”，不讲“寻利”；只讲“义务”，不讲“权利”；只讲“公益”获得，不讲“私益”保护的违犯《宪法》的法则，其结果，轻则使有意于民办教育投资举办者心存顾虑无积极性，重则使制度演变成培养民校投资举办者投机变质的温床；更严重的是，将使投资者脱离了所举办的民办学校的最终可能失败结局的责任，而使政府背上沉重的“擦屁股”负担的同时，还将引发越来越多的民事诉讼。
（三）依法治教不能仅仅把‘法’作为一种统治的工具、一种治理的手段
民办学校是市场经济中的典型的教育产业运行之产物。吴敬琏说过，“现代市场经济中的交易是高度非人格化的交易。如果不是靠一套规则来维系，就会出现混乱和无序”。 ○6要有一个好的教育市场，必须有一个好的交易规则，即建立法治。“有法律不等于有法治，有宪法不等于有宪政”； ○7“对于‘依法治国，建设法治国家’的方略，人们往往只讲前一半：‘依法治国’，而不提后面一半：‘建立法治’。也就是说，官员的心目中，还是把‘法’作为一种统治的工具、一种治理的手段，而不是把它看作包括官员在内人人都要遵守的规则”。○8 可以看到，我国的教育法治，特别是民办教育法治建设，如何真正坚持教育利益国家化，如何让民办教育法规中的所有的表述主体，包括地方政府及其官员个个都能遵循“促进”之宗旨，却因存在太多的原则性法理缺位，还令人不敢乐观！
因此，民办教育-----一种还被划在社会主义国家体制之外发展的制度定位问题，在《民办教育促进法》实施一年后应该再来一次全国性的执法大讨论。中国的民办教育只有彻底改变“观念歧视，体制排挤，政策打击，权力侵害，现实权利无‘法’保障”的有了“法”却制度安排严重缺位的现实状况，才有可能得到迅猛大发展。在今天，中国的教育改革如果不能真正超脱狭隘的纯“财政视角”而进入了深层的“体制视角”，如果没有到位的体制大变革与创新，就不可能有中国教育现代化的实现。要有始终坚持“发展”硬道理为指向的制度安排，才能保证中国教育现代化发展真正进入了快车道。
注释：
○1《中国教育报》2004.4.29报道
○2 张铁明：《发展教育需要的“经济学觉醒”》，《中国教育报》1999.7.18第一版
○3 张铁明：《论中国教育需求趋势与巨大市场空间》，《教育科学研究》2004年第11期。
○4 张铁明：《教育产业论》，广东高等教育出版社2002年7月二版，第283—287页。
○5 曹远征：《程序的公正》、《读书》2004年第三期。
○6○7 吴敬琏：《建立法治的市场经济》、《读书》2004年第三期。
○8 江平，转引自吴敬琏《建立法治的市场经济》一文，见前文。
（发表于《教育发展研究》B版 2005年第四期 ）
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