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民办教育机构融资方式研究 |
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| 中国教育先锋网 2005-10-11 课题组 |
——基于浙江绍兴民办教育融资状况调查的分析
民办教育机构要得到迅速的发展，一个重要条件是扩大与保证融资渠道畅通。这里所说的民办教育机构，是指由民间资本出资组成的教育机构，包括开展全日制的基础教育与高等教育机构，也包括开展各种培训的非全日制的培训机构、幼儿教育机构等。本文对这些机构融资方式与能力的研究，主要对象是绍兴民办教育机构，通过对绍兴民办教育机构融资办学的状况的调查，发现融资问题仍然是影响民办教育迅速持续发展的重要原因。本文通过对民办教育机构各种融资方式的比较讨论，从中揭示目前民办学校融资的经验与问题。
一、民办教育机构借助于活跃的市场经济，丰富的民间资本，开拓了融资渠道，争取了发展机遇，获得了发展空间
近些年，浙江省的民办教育走出外延发展与内涵提高相协调的新路子，取得了显著的成绩。而这些成绩的取得，都与民办教育机构的融资方式的改革，走多样化融资渠道是密切相关的。
据对浙江省绍兴市的民办教育的调查，20世纪70年代末至80年代，为适应普及初等教育的需要，国家重新提倡民间办学。此后，政府鼓励和扶持民间办学的政策陆续出台，积极推进社会力量和公民个人举办教育事业，各地相继成立人民教育基金会，广泛动员社会各界和个人集资兴学，海外侨胞和港澳同胞热心家乡教育事业，自愿捐资兴建学校、或设立奖学金、教育基金等，涌现了一批较具实力、深受社会好评的由社会力量举办的中小学、职业学校、成人学校、幼儿园，如民主党派创办的绍兴越秀外国语学校、由企业投资创办的诸暨海亮外国语学校、绍兴南洋中锐学校、绍兴鲁迅外国语学校、台胞创办的诸暨荣怀中学、个人投资的上虞万峰职技校等一批上规模的民办学校。其中有12所民办学校投资额均在亿元以上，而投资在5000万元以上的更多。大量的民间资本注入教育，扩大了教育的容量，拓宽了教育的投资渠道，增强了办学活力，在一定程度上减轻了政府管理教育的财政负担。
民间资本进入教育领域，参与教育投资，基本前提得益于浙江省大力推进市场经济的步伐。自改革开放以来，浙江省委、省政府先后出台了一系列鼓励、扶持和引导个体私营经济发展的政策，提出“不限发展比例，不限发展速度，不限经营方式，不限经营规模”；要求“加大政策扶持力度，加大依法保护力度，加大环境整治力度”，让个体私营企业经营者“经济上有实惠，社会上有地位，政治上有荣誉”；引导个私经济上规模、上水平、上档次：在这一政策的鼓励下，浙江省个体经济得到迅速发展，民间资本增长速度在全国处于领先地位：浙江推进市场化进程，不仅仅是对社会经济结构进行改造，而且更为重要的形成了与市场经济相适应的一系列新观念、新方法。民间资本选择介入教育，投资教育，是市场经济发展过程中的必然选择。但必须要分析民间资本是以什么方式进入教育，教育又是如何开通吸纳民间资本的渠道的。
二、民办教育机构主要融资方式的比较
资金是民办教育得以发展的条件。比较各民办学校融资情况，主要有这样几种情况：
（一）独资办学
这种投资方式主要是由固定的一家企业或单位独立投资，风险独担。不过，这种投资体系的运作方式是多样的。有单独资本金方式分期投入，这种投资方式主体稳定，学校发展速度较快；也有以集团形式投资的。这种投资方式投入的资本相对来说，数额较大。
独资创办学校，有合理性。1.解决了学校所有权与经营权的统一问题。学校所有权，就是指投资者对学校一切资产和设施等的占有权、分配权。因而学校所有者能够决定办学的目标与方向，决定是否对学校进行持续追加投资，同时承担办学风险、责任、利益。2.学校内部管理容易协调，有利于建立有序高效的管理操作系统，减少管理中的矛盾。3.民办学校内部形成一种激励机制，不断地推动着学校的创新与发展，因为学校的存在与发展，直接与投资者的利益相连接，只有确保质量，加快发展，才能使学校获得社会与经济利益。4.独资投资，要承担全部的投资风险，但也相应地享受了高额回报。
但是，办学中也遇到困难。1.当投资者自身经营发生困难的时候，要投入教育就力不从心了，特别对一些尚处于初创期的学校刚进入规范运行、校内教育教学秩序刚刚建立，若缺乏投资者的资金支持，自身又没有足够的“造血”功能，这样，学校就会陷入困境。2.选择什么样的校长是办学的重要一环。校长是学校日常教育教学生产人事财务和行政工作的最高主管，主持学校经营管理工作，组织实施董事会的决议。在这类学校中，校长是由董事会聘任，投资者一般不兼任校长，便于让懂教育的校长来管理学校。但聘任的校长素质与管理水平，将影响到办学质量，虽有董事会，但由于是个人独资，董事会未必能够发挥其作用。3.办学是否能良好运行，则与投资者的个人素质，及投资者对教育理解有极大关系。如果投资者理解教育、投资教育，是抱着资本投资的观念，在短期内就想追求高额经济回报，这样就使教育活动被经济利益所驱动，成为商业化行为，走向一个极端。
为避免与克服办学中的困难，诸暨侮亮教育集团采用了校长公开招聘制，学校收入与学校重大项目投资基建分离的制度。投资者决定聘任校长，校务由校长管理，校长工资、福利则由董事会决定，投资者发放，这样维护校长管理学校的自主权。同时，学校通过学生学费等获得的收入，归学校日常开支，学校的重大投资项目由校长向董事会提出，经董事会同意，由董事会决定投资与建设，校长可以不管建设事宜，项目建成后，由校长负责使用。
（二）合资办学
有多家出资主体，出资者构成了管理学校的董事会成员，共同享有投资的利益与风险。根据绍兴市的民办教育情况看，出资者主要有这样几种类型：民营企业家，民主党派或社会团体、教育主管部门、教师或自然人。从出资角度分析，主要有这样几种类型：公立学校转制，转制过程中保留了学校原公有财产部分，并作为股份投入新校建设，同时吸取教师或社会个人、企业参与；原来由民主党派或社会团体举办的学校的扩大，在扩大过程中，吸纳社会资本；第三种是由几家出资单位共同新建的学校。这些类型的学校，共同的特点是投资主体是多元的。
这种类型的学校，与前者相比，在办学过程中，有几个特点：1.出资方是多元的，有利于防止投资的失败，确保办学的规模。2.投资者是多元的，可以扩大学校在社会中更多的影响，也便于获得更多支持办学的途径，如投资者都会在各自的领域中宣传学校，扩大学校影响，也关心学校的招生等工作，即使学校面临办学困难，有更多的主体来为学校承担责任。3.出资方是多元的，在社会上能够得到更高的资本运作信用，便于向社会吸引闲置资金。
存在的或可能会出现的问题：1.出资者对办学的信心与决心，影响着学校的持续投入，影响着学校的决策。2.对聘任办学者的选择上，会出现不同的意见，有时会出现董事间、股东间的矛盾，影响办学的效率。3.可能造成产权不够明晰。
如绍兴某校，该校最初由某民主党派开办高考文化补习班，上世纪80年代末，随着国家鼓励民办教育，该校的最先办学者想扩大办学规模，提升办学层次，但由于自身没有资金，因此在社会上吸纳另二家企业参与，构成了三方各占一定比例的投资结构。经过上世纪90年代末，学校发展迅速，其中企业方希望趁机再扩大办学规模，但另一方民主党派没有足够资金进行第二期、甚至是第三、四期投入，这样就发生了关于学校再投资和股份比例重新调整的问题。这个问题不解决，直接影响学校发展。类似于这一学校的投资问题，具有一定典型性。
（三）捐赠办学
这与民间资本拥有人投资教育的动机有关。如果把教育当作一种产业加以发展，则具有投资教育的性质，此外，另一类投资主体，把资金用于教育，则是捐赠的行为。这种捐赠办学，除了捐赠者融资能力局限外，都会不断地追加投资，同时，学校的各方面资金收入，都用作学校的发展基金，确保学校规模扩大与层次提高所需。如诸暨荣怀学校，由台湾著名实业家、慈善家陈魏珍女士出资1.7亿元创办的全日制寄宿制学校。
捐赠形式得到办学资金，在民办学校中不占主体。但这种资金来源，有其积极意义。1.投资办学者一般不会把经济利益回报看作第一需要，但这并不排斥对回报的追求，没有回报，教育就无法维持，无法提高办学层次、办学质量。2.由投资者及董事会聘任的校长的学校管理权限、尤其是财权能够得到保证，学校的经济收入基本上由校长预算或参与预算。这样调动了校长管理学校的积极性，减少了校长与董事会及投资者的矛盾。3.有利于提高教育市场的信誉度，提升市场占有率。捐赠办学，意味着一种高尚的道德品质，有力地传播着办学行为的非市场化信息。
但捐赠办学，必须考虑捐赠资金能否持续到位，办学者要考虑学校自身的造血功能。诸暨荣怀学校，在得到办学启动经费的同时，想办法克服学校长期运作经费无来源的困难，相应地成立了投资500万美元的荣怀实业公司。在荣怀学校发展的第二个五年发展规划中，明确提出在2002年再投入400万元建好学校的现代农业园区，不仅成为学校的蔬菜生产基地，而且成为生产劳动基地，同时，学校继续开展生活用品、副食品加工的实践，建立后勤社会化服务体系，以此为学校提供后勤保障体系，切实成为解决办学资金困难的一条渠道。
（四）借贷办学
这类学校的资金来源依赖于信贷，第一期资金到位后，主要是依赖于学费收入作为再发展的基金，但由于新办学校招生等原因，收入与支出出现了赤字，要维持发展与进一步扩大办学规模，自身融资能力有限，不少投资者就依赖于信贷的渠道获取办学资金。这类办学行为，其优点是利用信贷渠道，增加了融资的途径，但并未相应增加融资主体，这样利于减少投资者之间的各种矛盾与冲突。其二因为是信贷原因，信用机构从稳健经营的出发，不会轻易将资金贷给民办教育机构，即使有资金贷给民办教育机构，信用机构也要附加严格的贷款条件，同时要加强对信贷资金的管理与监督，提高资金使用的合法与效率，换言之，这些办学资金，不只是投资者个人的，而且信用机关也参与了资金的利益与风险，因此，信用机构必须要为此加强管理。第三信用投资不是无原则的，需要用投资者已有的资产进行抵押，这样，便于投资者把已有的个人所有的固定资产投入教育，缓解短期内资金不足的困难。但依赖于信贷作为民办学校的资金来源，在目前尚无完善的教育信贷制度与相应法规的前提下，存在着的问题是其它融资类型所没有的困难。第一，投资者的信用资质问题。没有一定的信用资质，信贷既不可能，即使是可能了，这样的教育也是如履薄冰。第二，如果教育投入主要是依赖于信贷，这对一所新办学校来说，是得不到资金的充足保证的，因为一所新学校，从新建到逐渐发展规模，资金上的收支很难得到平衡，往往是支大于收。第三信用借贷需要担保，作为中小投资者，本身资产能力十分有限，信用担保能力欠缺，这样，就会出现学校要发展，而信贷困难的矛盾。
（五）“借企”办学
这里有二种形式，一种是政府“租赁”学校。由企业投资创办学校，但企业管理学校是外行，因此将办学权与学校管理任务托付给政府，由教育主管部门管理学校的日常教育教学工作，校长也由政府委派，企业不参与学校的内部管理。为此，企业必须每年向政府交纳一定的办学经费，学校教职工的工资福利、学校日常经费主要通过学生收费、企业出资等途径解决，而学校要扩大办学规模所需的资金，以及学校基础建设、实验室、图书馆等后勤建设由企业负责。
另一种形式是公立学校部分民营化。如诸暨某中学，将学校的后勤工作完全交给市场，由投标产生的企业建造食堂、学生宿舍，由企业经营，但企业拥有经营与所有权30年，30年后由学校收归经营权与所有权。这种类型的办学，有几个特点：其一进一步稳定师生思想、情绪，增强了办学信心，集中办学精力，办学积极性比较高；其二学校性质是公立学校，但解决了后勤管理与资金短缺的困难，增强了公立学校对教育市场的控制力与竞争力，更好地发挥公立学校的办学优势。
通过对上述五种资金来源形式的比较分析，可以看出，不同地区、不同性质的民办教育机构，资金来源的形式是多样的，虽然各种形式对促进民办教育的发展产生的影响各不相同，但综合起来看，这些方面的困难尤为突出，资金的稳定持续投入很困难。而当学校办学资金缺乏保障时，投资者与董事会、监事会与办学者之间的关系处理就变得困难。此外，资金的规范化运作难度很大，影响到学校的内部管理，以及学校办学水平的提高。民间资本投资教育的途径还是十分狭窄，依赖于信用资金的支持困难很大，资金来源的市场化程度并不理想。
概括而言，绍兴民办教育机构吸引社会资金中出现的这几个问题值得重视：
1.民间资金参与教育的总量还很小，而且分散经营，影响办学规模。绍兴的民间资本总量不算少，但大多数民营企业属中小企业，要建设一所学校，需要大量的持续的经费投入，这对中小企业来说，有一定的困难。
2.资金短缺、融资结构不合理仍然制约着民办教育的发展。
3.大多数民办学校的规模偏小，有些学校投资主体多元化，因而导致产权结构不清晰，影响了对教育的追加投资，也影响着信用借贷。
民办教育机构融资困难，虽有主观因素，但更重要的是受市场经济运行的客观条件的制约，而主客观条件对民办教育机构融资的影响，使民办教育机构融资与教育机构发展呈现出阶段性特征。本文第三部分对此作出分析。
三、从民办学校融资方式的多样化看民办学校成长道路的选择
（一）多元化融资方式形成的条件
讨论民办教育融资方式中存在的问题，应该分析绍兴民办教育形成多元化融资方式条件，这里包括着政策的原因，及其市场的原因。
1.从政策层面看，民办教育融资形式的多样化，必须是在一定政策下形成，因此政府的职责是研究相应的管理策略。
首先，政府要制定有利民间资本介入教育的政策，政策的实质是研究教育所有制的多种形式，改变公有制的单一形式，建立多元的、有效的所有制结构。为此，教育改革也应参照浙江省经济体制改革的成功经验，出台有利民办教育发展一系列政策法规，比如明确了产权可以量化、职工可以参股、经营者可以持大股等政策。
其次，政府积极规范民办学校资金运作方式，提高运作效率。
2.从市场因素分析。
(1)从教育与市场现实关系看，教育必须依托于市场优势办学，才能把教育办活，办活教育才能吸引社会力量关注教育、投资教育。
民间资本参与教育，积极地投入教育，除了教育对社会赋予的崇高意义外，教育更是来自于市场经济对劳动者技能改善的需要，这是推动民间资本投资教育的最为现实的动因。因此如何吸引民间资本参与教育，关键是取决于他们对教育市场的理解。
(2)从教育对社会市场发展与个体素质改善的贡献看，教育已经作为拉动当地经济发展的重要力量，发展教育所产生的经济利益与社会利益，已经得到了社会的认可。投资教育成为资本拥有者一项开发潜在市场的活动。这种教育市场的需求，存在着二方面的可能性，一是基于城市经济的发展，绍兴市与浙江省其它地市一样，在市场经济推动下，全市建立了富有特色的专业市场，如诸暨的珍珠市场、绍兴的轻纺城；二是基于现代农业与新农村发展的需要。利用现代高科技发展农业、建设新农村、推进农业市场化、产业化。目前的粮食与经济作物的比例是59:41,已经有近一半的土地进行经济作物生产。换言之，即使做一个农民，也是要掌握先进科技知识的现代农民。这种农村结构与农民就业结构的变化，既吸引了民间资本经营农业，又对农民提出了高素质的要求，显示了开拓农村劳动力的广阔的教育市场。
(3)从教育投资主体的能力看，浙江经济走在前沿。一方面看到教育作为稀缺资源加以开发，得到社会上越来越多的有识之士的重视与参与。另一方面，有资金积累的企业家有能力投资教育、民众也有能力消费教育。浙江农民的人均收入已经接近5千元，大部分农民已解决了温饱问题，思格尔系数0.42,已经涌现大量富裕的城镇、农村与农民家庭。
(4)教育发展有足够的生源支持。仅据绍兴县统计，从现在小学一年级到初中三年级，每年的升学人数将在万人以上，而升学比率已高达80-90％，这样构成了一个充足的生源。
（二）积极吸引社会资金，才能促进民办教育的发展
基于民间资本介入教育条件的分析，可以知晓民办教育机构的发展与资本需求是不断变化的，需要随着经济环境与政策环境的变化而变化，从面呈现出民办教育机构融资的阶段性特点。
例如诸暨海亮教育集团。海亮外国语学校是1995年8月由海亮铜业公司投资4000万元创办的。2000年，公司又在诸暨城区投资1.74乙元，建成私立诸暨高级中学。2002年2月，经浙江省工商局正式登记成立浙江海亮教育集团，成为浙江省第一家大规模高品位现代化的教育集团。目前，集团拥有2个校区、7个学部、5家子公司，涵盖幼儿教育到高中学历教育的各个层次，师生员工总数为7000多人，运作资金达4亿元，是全国最大规模的民办学校体系之一。从海亮教育集团的融资方式看，依据办学的进程，把投资教育分成几个阶段。不同阶段，投资的重点与形式略有区别。社会资本市场在市场经济的资源配置中具有十分重要的功能。从某种程度上说，海亮教育集团能够确保资金的持续投入，也利用了资本市场的作用，只是以海亮集团为依托，显得不够明显而已。但今后的民办教育的发展，会更大程度地利用社会资本市场的融资优势，从而帮助民办教育理财在更高起点上进行，使社会教育资源的配置更合乎市场经济运行的要求。
四、进一步规范投资行为，促进民办教育的可持续发展
1.建立严格的会计制度，分类型加强对民办教育的财务管理，加强审计监督。民办教育除融资外，还涉及到如何“用资”的问题。用资不当，一是加深董事会、投资者与办学者之间的矛盾，二是影响社会对民办教育机构的看法，也不利于《民办教育促进法》的实施。所以，加强资金管理，教育主管部门也应发挥积极作用。如由教育主管部门组织，财政、金融、计划、审计等组成的民间资金管理与审核机构，它的职责主要是监督资金的收支情况，但不干预各校对资金的独立使用。
2.政府要加强教育信息的管理，为办学者及相关方面提供及时、准确的各种教育信息资源服务。引导教育投资向健康合理方向发展。如毕业生的升学与就业信息，良好的信息系统和信息服务，是提高市场效率、降低市场运行风险的必要条件。目前，我国教育市场中也存在着一些虚假的信息，教育主管部门如何加强教育信息化建设，也是教育管理部门的重要职能。
3.要加强对教育投资者的教育管理的训练，提高他们对教育的认识程度及管理教育的水平，改变投资教育作为一种单纯的经济行为的想法。同时，要积极筹划成立教育发展基金，以应对相关民办教育资金运作中的困难。建议发行教育债券或教育基金。
4.如何促进民办教育市场的发育，要主动引入社会上的各种类型的资本投入教育，政府管理部门也应趁机通过信息、政策进行宏观调控，调整与优化教育结构，包括各级各类教育机构的比例，也包括办学主体结构，扩大民办教育力量，改善民办教育在全市教育结构中的比例，尤其是重点发展民办高等教育。（上海教育科研2003年第11期）
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