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关注“周口经验”对中国民办教育长期发展的价值 |
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| 中国教育先锋网 2007-04-15 吴华 |
浙江大学教育学院民办教育研究中心
一、 解决中国民办学校教师长期稳定性的一个关键思路
自《民办教育促进法》实施以来的四年中，中国民办教育持续快速发展，从2002年底的1116万人发展到2005年底的2168万人，总规模几乎扩大了一倍。但与此同时，民办教育中的负面新闻也不绝于耳，如“南洋学校”连锁倒闭事件、江苏金山桥教育集团倒闭事件、重庆华桦实验学校清算事件、福建岚华私立高中被强制征税案等等，与宏观层面民办教育的快速发展形成强烈反差，中国民办教育的发展正进入一个非常敏感的时期。在目前困扰中国民办教育健康发展的几大问题中，人们普遍认为，民办学校教师（以下简称“民办教师”）的稳定性居于核心位置，而目前影响其稳定性的最大障碍是在养老保险方面民办学校的教师不能享受公办学校教师同样的社会保障制度，导致民办学校教师的职业评价下降。
目前国内大部分民办学校的教师在社会保障方面参加的都是企业养老保险制度，由此产生的一个可以遇见的结果是，在现行的社会保障体制下，“民办教师”在退休后领取的养老金将比相同资历公办教师退休后领取的养老金少50%以上。1这种承担同样的社会职责但却因为学校的所有制差异而导致“民办教师”的身份歧视，已经成为近年来民办学校教师不稳定的主要因素，也因此成为各省在民办教育地方立法中最积极关注的焦点之一。从目前各地的实践来看，解决这个问题的典型思路是让民办学校教师参与机关事业单位职工养老保险，以便他们在退休后领取的养老保险金能够与公办学校教师相当或至少能够缩小目前存在的巨大差距。2,3
毫无疑问，以这种方式解决了“民办教师”的养老保险以后，对于提高“民办教师”在民办学校的稳定性可以发挥一定的积极作用。因此，无论从贯彻执行《民办教育促进法》还是从保持民办教育稳定发展的现实需要出发，“民办教师”参加机关事业单位养老保险都是目前应该做，也能够做的公共政策选择之一。但是，在我们积极推进以上政策出台的同时，务必需要牢记的是，养老保险相对于现期收入毕竟不是影响就业选择的核心要素，可以说，如果民办学校不能为“民办教师”提供高于公办学校教师的现期收入，即便如上述方案解决了养老保险的制度选择问题，仍然难以提高民办学校对“民办教师”的吸引力，而这个问题之所以前几年并不突出的一个重要背景恰恰是民办学校教师工资普遍高于公办学校教师工资的现实。问题在于，这种曾经的薪酬优势目前正在消失，并且在一个不用太长的历史时期以后将会普遍消失。4到那个时候，民办学校在为“民办教师”提供的物质利益方面将会普遍不如公办学校，民办教育整体走弱的系统性风险将难以规避。5
宏观上彻底解决这个问题的唯一办法是用公共财政为民办学校教师提供与公办学校教师同样的财政工资，学校则在“民办教师”所得到的财政工资以外追加学校工资，非如此不足以保持民办学校教师对公办学校教师的薪酬优势，除此以外的任何办法从长期来看都将失效，因此都不可能彻底解决民办学校教师的稳定问题。6
这是一个会令许多人都激烈反对的政策方案。在人们的习惯思维中，如果政府有财力给民办学校的教师提供财政工资，那政府为什么不自己办公办学校呢？所以在反对者提出进一步的反对意见之前，他们一定会想，有哪一个政府会这样做呢？就象所有教条主义者面对来自民间和基层的创新通常都会表现出的“先反对、再怀疑、消极观望、不情愿、随大流”的典型行为特征一样，这一次确实要令他们大大地吃惊了：这个公共政策方案已经有人实践了！不但已经实践了，而且已经取得了巨大的社会效益。这个实践者，就是河南周口地区。
二、 周口的实践
周口市位于河南省东南部，东临安徽省，国土面积11950平方公里，总人口1068万人。辖扶沟县、西华县、商水县、太康县、鹿邑县、郸城县、淮阳县、沈丘县、项城市、川汇区和开发区等11个县市区。该市现有各级各类民办学校483所，在校生17.73万人，教师11562人，分别占河南省民办教育学校数、在校生人数和教师人数的17%、19%和16%。全市民办高中20所，在校生23803人;民办初中77所，在校生57554人;民办小学160所，在校生61381人;民办幼儿园211所，在园幼儿25838人;民办职业学校（含非学历职业学校）15所，在校生8747人。
周口市在河南属于经济欠发达地区，经济基础比较薄弱，缺乏区位优势。但该市民办教育却枝繁叶茂，硕果累累，在河南独树一帜。他们的经验和做法被归纳为以下两个方面：7
一是优惠政策和真诚服务。2001年，周口市政府出台的《周口市人民政府关于鼓励社会力量办学加快教育产业发展的意见》中明确规定：社会力量办学用地纳入城乡建设规划，按照公益事业用地优先安排，优先办理，在征地、新建、改建教学科研用房、教职工和学生生活用房及其附属建筑设施时，免收各种配套费、人防费、征地管理费、水资源费、土地增值收益等土地、建设和其他有关部门征收及代收的一切行政事业性收费。对工程招标费、预算审查费、标准审查费等服务性收费，给予最大优惠。社会力量办学税收政策与公办学校相同，优先为社会力量办学提供低息或贴息贷款。民办学校的教师享有与公办学校教师相同的权益，公办学校教师应聘到民办学校任教，其工龄可连续计算，正常晋升档案工资，养老保险、医疗保险、住房公积金由聘用学校按国家有关法律、法规进行交纳，符合退休条件的，由人事部门办理退休手续，享受退休后的有关待遇。向社会招聘的教师和大中专毕业生档案由教育人才交流中心统一管理，按有关政策办理户口关系。民办学校教师专业技术职务资格评审不受指标限制。对规模较大、生源较多的民办学校，还选派部分由财政发放工资的优秀公办教师和管理人员参与到学校的教育教学和管理中。
二是规范和促进。一手抓促进，一手抓规范，两手抓，两手硬，在发展中规范，在规范中实现发展，是周口民办教育发展的另一特点。一是出台政策，规范办学行为。原周口行署印发了《批转地区教委关于规范社会力量办学行为的通知》，周口市成立之后，市政府对这些政策又进行了调整和完善，出台了《周口市人民政府关于鼓励社会力量办学加快教育产业发展的意见》，为管理和规范社会力量办学工作提出了政策性依据。二是依法整顿，加强管理。其一，严把关口，规范审批，持证办学。在办学许可证的审批上，既注重办学条件、师资水平、经费投入等硬件审核，又注重办学目的、办学思想、领导素质等软件的考察，对不具备办学资格和条件的不予发放许可证。对没有办学许可证的依法取缔。几年来，全市累计取缔非法办学班点多个。其二，加强指导，严格年检，规范管理。坚持民办教育年检制度。对一些办学条件简陋、管理制度欠缺、重利益不重质量的民办学校，限期整顿，跟踪问效。整改后仍然达不到要求的取消其办学资格。坚持民办教育的素质教育综合目标管理考核评估制度。结合群众公论，严格考核标准，半年抽查一次，年底综合终评，通报评估结果，表彰先进，鞭策后进。三是加强法律宣传培训，提高民办学校的管理水平，强化依法办学行为。《民办教育促进法》和《实施条例》出台后，该市教育局印制小册子，免费赠送民办学校和民办学校申办者。先后两次组织了名民办学校校长或法人代表参加的业务和法制培训。四是对依法举办的民办学校，从目标管理、师生待遇、安全保障、奖罚措施等方面均按照属地管理原则，同当地公办学校一视同仁，促使民办学校管理逐步走上了规范化轨道，促进了民办教育健康发展。
综合相关报道和本文作者在周口实地考察的结果，周口在促进民办教育发展方面的政策大多数是全国各地共同的经验，也是在《民办教育促进法》及其实施条例中有明确要求的法律规定，他们的创新举措是：对于达到一定办学要求的民办学校的教师，由当地财政发放与当地公办学校教师同样的工资，并在《民办教育促进法》规定的其他各个方面享受与公办学校教师同等的待遇。8,9,10正是因为这样的政策才彻底解决了民办学校教师的稳定性问题，也只有这样的政策，才能从根本上降低民办学校的办学成本，从而使民办学校能够在足够低的价格水平上保持市场竞争力。这也就是为什么周口对外地举办者有吸引力，实现民办教育蓬勃发展的关键原因所在。11
在浙江省的一些地区，当地政府也通过制定各种优惠政策以扶持民办教育发展，比如设立民办教育专项基金、为在民办学校入学的学生提供“教育券”、为民办学校提供一定的公办教师编制、让民办学校的教师参加机关事业单位养老保险等等，在《民办教育促进法》出台以后，这些做法在全国其他地方也有类似政策出台，对促进当地民办教育发展发挥了积极作用。但是，除了周口以外，我们还没有发现国内其他地区当地政府明确规定为民办学校提供财政工资的扶持政策，从而使这种扶持政策具有了制度创新的特别价值。12,13
三、“周口经验”的意义
在本文开篇我们分析了让“民办教师”参与机关事业单位养老保险对于稳定民办学校教师队伍的意义，但同时我们指出，这并不是一个彻底解决方案。因为“民办教师”即便参加了机关事业单位养老保险制度，在养老保险方面也没有取得与公办教师同等的社会保障待遇，仍然并不符合《民办教育促进法》关于“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”（二十七条）的法律规定。并且在目前的社会保障体制下，民办学校教师无论是否参与机关事业单位养老保险都不能从根本上改变他们在养老保险方面受到的严重歧视。14 因此，虽然争取“民办教师”参与机关事业单位养老保险比目前普遍存在的让“民办教师”参与企业职工养老保险的状况是一个进步，但“民办教师”应该争取的法定权利却是获得与公办学校教师同等的养老保险待遇，而不是什么退而求其次的参加机关事业单位养老保险。周口的政策实践（以下简称“周口经验”）为彻底解决这个问题提供了一个政策范本，在周口这个公共财政如此薄弱的地方都能做到的事，其他地方还有什么理由以财力不足为借口拒绝落实《民办教育促进法》给民办学校和民办教师以公平对待呢？这是我们在“周口经验”中所看到的一个最直接的意义。
“周口经验”的第二个意义是实践了学生权利本位的教育公共政策准则。虽然《民办教育促进法》已经颁布实施四年，但在政府教育行政部门和其他职能部门的相当一部分官员的思想上，仍然错误地把教育公共财政等同于公办教育财政，他们并没有认识到，教育公共财政的服务对象是所有权利平等的合法主体，学生和教师的合法权利既没有，也不应该因为他们在民办教育系统中而被剥夺。这个本来是公共政策的基本常识，但在计划经济体制下中国教育长期只有公办教育的现实禁锢了人们的正常思维，以至于中国社会近三十年的深刻变革，在教育领域政府仍然没有实现从公办教育到公共教育的观念转变和制度创新。现在周口用实践表明，政府职能实现从公办教育到公共教育的转变其实只有一步之遥，只要我们真正从人民的利益出发，从促进教育发展的国家根本利益出发，认真贯彻落实《民办教育促进法》，实现观念转变和制度创新并没有想象的那么艰难和复杂，而一旦跨出了这一步，迎来的必定是公办教育和民办教育普遍繁荣的局面。
“周口经验”的第三个意义是为民办教育的长期健康发展所需要的政策环境进行了一次实践检验。保持民办学校对教师的吸引力是民办教育长期健康发展的基础，虽然民办学校吸引教师的因素并非只是物质待遇，但没有这个为基础就不可能长期吸引足够数量的优秀教师。为了要想同时满足民办学校教师待遇相对于公办学校教师待遇的同步增长和控制办学成本这样两个相互矛盾的要求，各地也都进行了大量的实践探索，但根据我们前面的分析，只有周口的做法才是解决问题的根本途径，从而为其他地方结合本地实际进一步开展制度创新提供了有益的启示。
“周口经验”的第四个意义是丰富了教育领域建立“公私合作伙伴关系”的公共政策实践。现代社会发展的一个重要趋势和基本特征是在公共管理领域大力提倡“公私合作伙伴关系”，充分发挥政府机制、市场机制和社会自治机制各自的制度优势，整合各种制度资源以实现社会公共利益的最大增长，比如公用事业民营化、非政府组织(NGO)以及教育领域的“教育券”、“特许学校”、“成本分担”、“国有民办”等等都是这方面的重要实践。15反观2006年国内在规范“国有民办”、“公办学校转制”、“民办公助”等政策主题上的主流声音却是要求“公私分明”、“不进即退”等“非黑即白”的简单化思维，与国际潮流背道而驰，反映了目前国内教育行政部门和教育理论界仍然受到计划经济把公办教育等同于公共教育的传统观念的严重束缚。周口的实践是在教育领域对现代社会提倡“公私合作伙伴关系”普遍原理的一次成功地检验，表明即使在中国、即使在非经济活动领域，建立“公私合作伙伴关系”的普遍原理仍然是有效的，从而极大地拓展了在教育领域开展“公私合作伙伴关系”的政策空间。
“周口经验”的第五个意义是加深了我们对《民办教育促进法》关于“民办教育”概念的认识。一直以来，人们对民办教育的规范认识都狭隘地理解了《民办教育促进法》总则第二条的规定“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”人们有意无意地把“利用非国家财政性经费”片面地理解为“民办学校不能利用国家财政性经费”，从而使政府对民办教育的扶持政策常常有力不从心的困惑。周口的实践为我们正确认识《民办教育促进法》的相关规定提供了新的视角，它意味着，在满足“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动的同时，政府仍然可以合理合法地利用国家财政性经费支持民办学校的发展。”在这个意义上，《民办教育促进法》总则第二条的规定应该被理解为对举办者设立民办学校时需要具备的法律要件的规定。否则的话，政府对民办教育的扶持政策大部分都将面临理解上的观念冲突而无法落实，或成为少数人歧视民办教育的合理借口。事实上，各地对民办教育的扶持政策绝大多数最终都要通过财政性经费来体现，而“周口经验”的创新价值就在于为政府理直气壮地利用国家财政性经费支持民办教育建立了一个公开、透明和相对完备的制度规范，从而具有了普遍的推广价值。
四、“周口经验”的启示
制度创新是保持中国民办教育发展不竭动力的根本经验，比如浙江的“教育股份制”、“教育券”、“现代学校制度”；江苏的“宝应模式”、湖北的“监利模式”等等，包括现在河南的“周口模式”，都充分证明了尊重和鼓励来自基层和民间的创新精神是多么的重要。我在“宝应改革的意义”一文中曾经说过：“宝应改革的成功实践再次向世人证明，来之基层和来之民间的制度创新是最有活力的，这对我们反思国家教育发展的宏观政策思路是一个重要的启示。长期以来，我们总是习惯于用一个全国一律的教育发展政策来规范各地的教育发展，这样做的结果往往是好心办坏事，事与愿违，适得其反。从宝应实践中我们得到的经验或者教训就是，在促进教育发展的宏观思路上，最重要的并不是由中央政府出台什么灵丹妙药，而是在于为基层和民间的制度创新创造宽松的政策环境。激发省级政府的积极性，它的创造力至少是中央政府的三十倍，而如果能激发县级政府的积极性，它的创造力将是中央政府的三千倍！平常我们总是说什么“以人为本”，没有对人的创造力的尊重，怎么可能真正实现“以人为本”的伟大理想呢？教育的真正力量在于知行合一，那就从中央政府开始吧！”在此我想再次重申同样的观点，让我们学会尊重地方的创新，让我们用心去发现地方的创新。
注释
1 该结论的测算依据是公办学校教师和民办学校教师都分别执行目前各自的养老保险制度。
2 《杭州市劳动和社会保障局 杭州市财政局 杭州市教育局 杭州市人事局关于杭州市区民办学校教师参加机关事业单位职工基本养老保险的实施办法》（杭劳社险［2005］19号)
3 常德市劳动和社会保障局、常德市教育局《关于印发常德市民办学校教师基本养老保险实施办法的通知》（常劳社发[2006]65号)
4 教师工资如果年均增长10%，七年就可以翻一番。根据国家统计局的资料估算，近十年来教师工资大致上是五年翻一番，照此推算，十年以后教师工资将是目前的4倍。对于民办学校来说，除非提高收费，否则不可能持续提高工资，而民办学校恰恰在近十年来的收费都基本没动甚至下降，由此得出的基本推论必然是公办学校教师的工资将会超过民办学校教师的工资。事实上，在沿海发达地区的公办学校教师工资已经开始超过民办学校教师工资。
5 在2004年底的“中国民办教育社会贡献与发展政策高级论坛”（珠海，2004年12月24~26日)上，我们曾经呼吁政府和社会要警惕“民办教育整体走弱的系统性风险”，目前看来，民办学校教师工资跟不上公办学校教师工资的增长速度才是有可能导致“民办教育整体走弱的系统性风险”的关键因素。
6 在普遍意义上，民办学校教师工资高于公办学校教师工资的合理性在于前者比后者有更高的工作强度。
7 十堰市教育局办公室打印文章(http://www.sy.e21.cn/jiaoyuju/Print.asp?ArticleID=2614)
8“河南周口为民办教育“铺路架桥——建校用地划拨优先 各项收费优惠减免 职称评定指标不限 教师工资政府买单”《中国教育报》2005年2月28日第1版
9 周口民办教育发生了什么？(http://www.usors.cn/blog/chuqy/MyEssayDetail.asp?id=1074)
10 周口市人民政府关于鼓励社会力量办学加快教育产业发展的意见(2001年12月6日);中共川汇区委川汇区人民政府关于鼓励社会力量办学加速教育产业发展的意见(2002年1月16日);太康县人民政府关于加快民办教育发展的意见(2003年8月18日)。
11 周口的经验大多数在浙江省都可以找到类似的政策，但只有这一条是他们的独创。这也是本文作者与周口中英文学校董事长黄苏涛等外地来豫举办民办学校的校长们广泛、深入访谈以后得到的最重要的结论。
12 在中共川汇区委川汇区人民政府关于鼓励社会力量办学加速教育产业发展的意见(2002年1月16日)中明确规定：“民办学校建成并经有关部门验收后，三分之一至三分之二的教师由区教委向学校选派，其工资由政府统一发放；其他教师及管理人员应在教育部门的指导下，面向社会公开招聘，并纳入教育部门的正常管理。专业技术资格评审不受指标限制。民办学校所聘人员的养老保险金、医疗保险金、住房公积金等，由聘用学校和应聘人员按国家有关法律、法规进行缴纳。符合退休条件的，由人事部门办理退休手续，享受退休后的有关待遇。公办教师在民办学校工作的，其工龄、教龄可连续计算，正常晋升档案工资。”
13 在太康县人民政府关于加快民办教育发展的意见(2003年8月18日)中对于向民办学校教师发放财政工资制定了更为具体的规定：“向民办学校选派公办教师，实行民办公助。凡在我县一次性投资500万元以上，兴办初中以上基础教育的，县政府选派该校核编30%，投资1000万元以上的，选派50%;投资2000万元以上的，根据学校需求，县教育体育局公派教师，选派的公办教师享有国家法规规定的各种待遇。”
14 在目前没有实施全国统一的机关事业单位养老保险制度改革以前，公办教师只要满三十年教龄就可以在退休后领取退休前的全工资；但如果公办学校参加了机关事业单位的养老保险制度改革试点，则同样三十年教龄退休的公办教师在退休后领取的基本养老保险最高不超过退休前工资的50%，与是否参加机关事业单位养老保险还是参加企业职工养老保险并没有太大的差别。并且随着社会保障制度的进一步完善，机关事业单位养老保险与企业职工养老保险的并轨乃是基本趋势。
15 在E.S.萨瓦斯的经典著作《民营化与公私部门的伙伴关系》（中国人民大学出版社，2002)中对这个问题有全面、深刻、细致地分析。
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来 源： 中国教育先锋网 |
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