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长三角区域教育协同发展的战略与政策选择
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| 中国教育先锋网 2004-01-30 吴华 |
浙江大学教育系
摘要：长三角经济圈内各区域经济体的快速发展需要有一个更为开放、稳定、规范的制度环境和更加广阔的市场空间，区域经济一体化成为各地政府共同的战略选择。在此背景下，“教育一体化”发展战略也提上议事日程并成为教育制度创新的重要方向而受到广泛关注。实施“教育一体化”发展战略有两种政策思路，分别为“政府主导型”和“市场主导型”，目前的政策实践基本按第一种思路推进，即通过政府间协调达到区域内规则统一和市场开放的目的。但是，政府主导的教育一体化进程很容易演变成区域内外有别的行政性市场壁垒，从而背离了一体化的初衷。为了防止这种局面的出现，必须重新认识“长三角教育一体化发展”的内涵，在区域内相互全面开放教育市场的同时，对国内其他区域和国外教育投资者、办学主体也采取更为积极的市场开放政策，通过共享全国和全球教育优质资源实现区域教育的跨越式发展。
关键词：长三角 教育发展 战略 政策
一、 长三角教育协同发展的两种指导思想
随着长三角经济发展步伐的加快，教育发展一体化也被提上议事日程。从2002年至今，江浙沪政府之间已经在高校毕业生就业等多个领域签署了合作协议，在2003年的西博会上，三地教育行政部门领导也都表达了进一步加强合作，扩大合作范围的意向。在此之前，浙江温州企业家进军上海教育市场、浙江生源大量进入上海寄宿制高中和其他学校就读以及上海高校在浙江高等教育市场的积极拓展，都是各地政府支持、默许教育资源流动，突破原有教育管理体制中行政性市场壁垒的具体表现。
关于长三角教育发展一体化的话题，我们在社会主义市场经济的体制背景下来思考，就会发现，她的意义并不限于长三角区域的教育发展政策、教育资源配置模式的调整，而且会对我们传统的教育管理体制、利益格局、发展战略，甚至社会大众的教育决策行为模式都带来巨大的影响和严重的挑战，其中最有价值的是表达了政府在教育领域全面推进市场取向的制度创新的思路和意愿，表明教育领域市场取向的改革已经从自发阶段进入到自觉阶段，沿着这个方向去思考，我们会发现教育发展的重大机遇已经显现，但要抓住机遇就必须破除现行教育体制中不利于教育发展的种种体制性障碍。
区域教育一体化发展的直接含义是破除区域内部阻碍教育资源自由流动的体制性障碍，扩张每一个细分教育市场的市场空间，从而在促进存量教育资源实现优化配置的同时，吸引更多的教育投资，增加和丰富优质教育资源供给。实现这个目标有两种思路：一种是我们传统的政府主导思路，就是通过各地政府间协调达到规则统一的目的；另一种是市场化的思路，通过取消各地现行不利于教育资源自由流动的行政规章，同时出台全面开放区域内教育市场的相关政策，全面推行基于公民权利的公共教育资源配置政策，学校在政策引导下自主办学。比较两种政策思路，第一种政府主导的一体化战略是政府熟悉的套路，也是容易产生政绩的做法，对政府决策部门有极大的诱惑力，前述举例表明这已经成为政府思考的基本取向，但这种思路对于教育的长期发展有可能造成新的体制性障碍。从国家体制转型的宏观背景来看，突破传统体制的行政性市场壁垒应该是在全国范围内实现教育市场的全面开放，而不是用一个较大的区域一体化市场取代原来较小的区域一体化市场，同时形成新的区域性市场壁垒。第二种市场主导的教育一体化发展战略与第一种思路有显著的不同，在这种战略设计中，不是强化政府的直接作为，而是弱化政府的直接干预职能，政府要做的只是宣布放弃和废止本地区一切行政性的市场壁垒，给予国内所有合格的投资人和劳动者与本地投资人和劳动者同等的待遇，当然，根据我国政府在中国加入WTO时所做的承诺，除党政军警和义务教育等特殊领域外，外国投资人和教育劳务提供者也具有与中国公民同等的市场权利。显然，市场取向的长三角教育一体化发展战略才是我们应该选择的方向。
政府取向的长三角战略不但不符合建立国内统一市场体系这个市场经济的基本要求，而且也不符合中国目前的政治法律体系。在中国的政治体制中，每一级地方政府都只具有行政管辖范围内的有限创制权，而绝不允许在同级政府之间实现联合创制行为，否则就意味着上级政府乃至中央政府的政治失控。不同的同级政府之间可以有同样的政策行为，也可以有不同的政策行为，但无论相同还是不同，授权只能来自上级政府，而不能来自同级政府之间的共意。在这个意义上，长三角江浙沪政府间签署的排他性合作协议既是不合理的，也是不合法的。
因此，为符合区域经济、社会发展要求而采取的一体化发展战略，还只能走市场化的道路。但是如此一来，由于原有管理体制的体制性缺陷所带来的原来各省区自成一体的教育发展格局的弊端就暴露无遗了。
二、 面临挑战的现行教育体制
中国目前的教育体制，虽然经过20余年的改革，但其基本框架仍然存在严重的计划经济体制的制度痕迹，其具体表现为教育市场的行政分割、学校独立法人地位的缺失和办学自主权的缺损、公民办学校之间割裂的制度环境、政府在教育活动微观层面的过度介入等等，以至至今未能形成建立在学校自主办学活力基础上的健康的宏观教育运行机制，在推进教育公平、提高教育效率、改善教育自由方面仍然存在一些严重的体制性障碍。
中国现行的教育管理体制是典型的“块块专政”模式，从现代政府职能定位来看，生产层面的“块块专政”由于阻碍了生产要素的自由流动而与市场经济存在内在的体制冲突，因此，目前这种管理模式尽管在理论上有可能实现较为普遍的教育公平，但由于它只能在较低水平上实现静态平等，并且这种平等又往往以教育自由为代价，所以，在市场经济正在成为国家经济政治体制基础的背景下，教育管理体制已经面临根本性的挑战。
中国现行的教育财政体制也远远落后于社会其他领域的改革进程。中国政府在上个世纪90年代初曾经制定了“到2000年，财政性教育经费总投入达到当年GDP的4%”的教育财政支出目标，但实际上到2000年，财政性教育经费连当年GDP的3%都没有达到，严重损害了政府的公信力。产生这种结果最重要的原因，既不是政府财力不足，也不是政府没有认识到教育的重要性和资金对教育发展的关键作用，而是缺乏一个规范、稳定并得到法律保障的教育财政体制。20世纪90年代后期，教育非均衡发展，特别是义务教育领域的教育非均衡发展现象成为在教育领域对中国政府产生巨大压力和严重困扰的问题，其中的重要原因也是因为现行教育财政体制没有从制度上建立起均衡分配公共教育资源的激励和约束机制。
《民办教育促进法》的出台和实施为吸引民间资金投资办学建立了一个统一的法律基础，但在政策层面，法律上明示的公办学校和民办学校、公办学校学生和民办学校学生、公办学校教师和民办学校教师一视同仁以及其他的非歧视性承诺并没有得到普遍遵从，非政府办学的政策环境和市场环境依然存在巨大的不确定性。
过度的微观管理、非透明的教育财政、对民办学校的制度性歧视等等现行教育制度的体制性弊端都不可能通过区域一体化战略得到解决，必须通过进一步深化市场取向的改革才有可能重建政府、学校和社会的关系。
三、 教育制度创新的若干重要方向
通过市场取向的教育制度创新促进长三角教育快速、健康发展的政策设计，可以在以下几个方面重点推进：
第一， 全面开放教育服务市场。重建教育市场开放的正确理念，首先是消除长三角各个教育行政区域内部的行政性市场壁垒，在非义务教育阶段取消一切阻碍教育资源自由流动的非市场障碍，鼓励学校面向社会实行自主招生和跨区域招生，鼓励教师自由流动和跨校兼课，取消限制学生择校的一切不合理规定，鼓励大中专毕业生自由择业，通过资源的自由流动实现资源的有效配置。在义务教育阶段，正确认识现行“就近入学”政策的历史局限性和不合理性，逐步扩大“就近入学”的选择范围，直至最终取消对学龄儿童择校的不合理限制。义务教育阶段市场开放引起的教育资源流动，将会对现行的“就近入学”政策提出调整的要求，并进而引起一系列政策调整。我们可以预见这样一种情形将会发生：由于市场开放，家庭选择异地学校的代价下降，从而加大了本地区薄弱学校的生存压力，转制、联合、兼并都将不可避免。为了促进教育资源在区域内的有序流动，同时也是适应国家户籍制度改革的需要，必将全面推行义务教育的“居住地责任原则”，从而有力促进区域内部的教育均衡化发展。
第二， 全面开放教育投资市场。制定合理、合法并且有吸引力的教育财政、税收和金融政策，降低教育投资风险，鼓励民间资金投资教育，鼓励公民办学校之间强强联合优势互补，鼓励教育集团品牌扩张，鼓励组建规范化的教育发展股份有限公司，通过资本市场筹集教育发展资金，鼓励国外教育资本和教育服务提供商在WTO框架内开展教育服务贸易，特别鼓励外资以商业存在方式来华办学。
第三， 在高等教育层面，长三角地区通过高等教育资源共享，建立普遍的课程认证和学分互换体系，最大限度的发掘优质教育资源的社会价值和经济价值，引导学校实现专业重组，通过专业化分工促进本地区高等教育的发展。在长三角地区的高校之间建立起一种协调机制，学生可以通过选择任意一个学校经过认证的课程获得相应的学分并完成学业，同时获得有多个学校鉴证的写实性学历证明。在这样的竞争格局中，迫使每一个学校都必须发展他的优势学科而放弃他的劣势学科，从而实现教育资源的优化配置和学校、专业之间的有序分层，不但普通学校的弱势专业将趋向于消亡，就是重点学校的非优势学科也将面临严峻的挑战，从而全面提升区域内高等教育的服务质量。在长三角教育发展一体化的政策框架内，学生将会延长在校学习时间以便在多个学校之间注册和学习，虽然这会带来校际学籍管理的新问题，但利用现代信息技术和网络技术应该是一件并不困难的事情。如果以上分析不错的话，在今后几年内，长三角区域内的高等教育将会发生重大的结构调整，一批办学效益不佳的高等学校将会在市场引导下走上兼并、重组或倒闭之路，政府需要未雨绸缪，做好相应的理论准备和政策准备。
第四， 逐步推广“教育凭证制度”。对公立学校和非公立学校财政给予不对等的公共教育经费（财政性教育经费）支持是中国教育财政的现实，也是世界各国教育财政的惯例。但是，现实和惯例都不是判断公共政策合理性与合法性的先验依据。教育作为国家的事业，无论由政府提供还是民间提供，其社会效益并无二致。因此，政府应转变“教育专营”和“公共教育经费只能投资公立学校”的传统观念，树立起“学生是教育投资对象，公共教育经费应该人人有份（义务教育）、生生有份（非义务教育）”的现代教育权利观和现代教育财政理念，为每一个学龄儿童（义务教育）、在校学生（非义务教育）提供一份不分学校身份的“教育权利凭证”，学校则据此从政府获得体现公民受教育权利的公共教育经费拨款。这一政策设计称为“教育凭证制度”，是规范学校收费、减轻家庭经济负担，形成教育服务市场竞争秩序的有效手段。
所谓“教育凭证制度”，是指政府为每个学龄儿童（青少年）提供一张只可用于购买教育服务的有价证券，学生以此凭证可部分或全部冲抵学校要求的学杂费，学校则将从学生那里收取的全部凭证到政府换取与凭证数额相当的货币。如此一来，学校获得公共教育经费的多少就取决于就读学生的数量，而学生数量又取决于学校对学生（家长）的吸引力，由此引导学校把提高教育质量和形成办学特色与学校的生存发展紧密联系在一起，从而自觉地为社会提供更好的教育服务。
“教育凭证制度”的设计理念有两个重要的特点，一是否认政府在事关家庭和个人教育决策时具有理智上的优越性，因此，将教育的选择权交还公众更为明智；二是认为公众的受教育权利不应受到学校选择的影响，受教育者只要进入政府批准的学校，政府就应该保证他们受教育权的实现，由此形成的对公立学校的选择性压力将会使得公共教育经费的使用更有效率。
“教育凭证制度”在浙江长兴试验获得初步成功以后已经在全国各地引起强烈反响，浙江省内目前已有十几个县市在试验各种不同的“教育凭证制度”，浙江省教育厅也发文在贫困家庭补助政策中全面推行“教育凭证制度”，其他如“教师培训券”、“社区终身教育券”等试验也在全国各地展开。继续开展“教育凭证制度”试验，逐步完善相关政策设计，是重建政府、学校、社会关系的一个重要突破口，并且可以在此基础上形成教育资源自由流动过程中平衡相关利益主体的良性运行机制。
第五，全面推广“现代学校制度”。市场取向的教育制度创新，其基础是建立和完善学校作为独立法人自主开展教育活动的“现代学校制度”。通过“现代学校制度”建设，弱化政府和学校之间的行政法律关系，强化政府和学校之间的民事法律关系，政府逐步放弃对学校的直接干预，学会利用法律和经济手段作为政策工具对学校办学行为进行间接管理，同时更多承担秩序建设、公共服务、宏观调控的职责。
“现代学校制度”是一个以学校法人制度为核心，包括现代学校管理制度和现代学校开放制度的现代学校教育制度体系，通过完善学校法人治理结构，建立学校和社区、教师和学生以及其他利益相关人的共同利益结构，实现教师、学生、学校和社区的共同发展。
“现代学校制度”在浙江椒江试验三年已经取得初步成功，目前已经作为十五国家重点课题在全国进行推广试验，有望成为市场取向的教育制度创新的微观基础。
选择市场取向的教育制度创新的政策方向是为了实现长三角教育的持续健康发展，但由于这一政策选择与我们的传统思维和现行制度框架之间存在一些重要的冲突，所以，在推进过程中有可能产生较大的制度转换成本，政府的短期政绩表现也可能不如政府主导取向的明显，因此，确实需要政府进行整体规划、试点突破和逐步推进，在这一点上，虽然两种政策思路的实施有共同的前期准备，但他们所要达到的目标是不一致的，对此我们需要保持清醒的认识。
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| 来 源： 中国教育先锋网 |
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