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教育公平的多元分析
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| 中国教育先锋网 2004-02-07 翁文艳 |
教育公平问题与我们今天所倡导的全民教育、终身教育、回归教育、补偿教育、特殊教育、成人教育等许多教育改革与发展的重要内容息息相关，已经成为世界各国政府和人民所关心的重要问题。西方关于教育公平较为系统的理论阐述很少，主要有麦克马洪(McMahon)的三类型说：(1)水平公平(horizontal equity)，指相同者受相同对待。(2)垂直公平(vertical equily)，指不同者受不同对待，(3)代际公平(intergenerational equity)，指确保上一代人的不平等现象不至于全然延续下去。胡森指出教育机会均等在三个不同时期有不同的涵义：(1)起点均等论，指入学机会均等。(2)过程均等论，指教育条件均等。(3)结果均等论，强调学业成功机会均等。目前，西方发达国家对教育公平关注的重点即是学业成功机会的公平。我国有关教育公平的研究则较少，主要集中在教育经济学领域。
教育公平是涉及多学科、多层面、多因素的复杂问题，仅从某一方面难以把握全貌。本文试图从伦理、经济、法学等多学科视角对教育公平进行多元分析。
伦理学视角：
罗尔斯的公平原则对教育公平的规范在伦理学上，公平(equity)更多地被理解为公正、正义(justice)，在近现代的西方思想家那里，公平概念越来越多地被专门用作评价社会制度的一种道德标准，被看作社会制度的首要价值，在当代的公平观念研究者中，影响较大的是罗尔斯(John Rawls)，他提出了公平三原则：平等自由的原则、机会的公正平等原则、差别原则。其中，第一个原则优先于第二个原则，第二个原则优先于第三个原则。要义是平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式谋利，否则就不能获得比他人更好的生活。
罗尔斯的公平观明确提出了三个原则孰先孰后的优先性问题，反映了"合乎最少受惠者的最大利益"的公平基准，具有平均主义的倾向，他总是从最少受惠者地位来看待和衡量任何不平等。三个公平原则公开申明保障一切人的平等自由和机会平等，且任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益，这就保证了最大的最小值，或者说，最好的最坏结果。
罗尔斯期望达到的事实上的平等，实际上需要以不平等为前提，即对先天不利者和有利者使用并非同等的尺度。这样实际上就达到了某种补偿效果。尽管这种给予最少受惠者的偏爱仍存在公平与效率、自由的矛盾等问题，但在促进社会公平及教育公平方面确实能发挥一定的作用。
现代教育均等运动对处境不利儿童的援助，就是公平观的现实表现。澳大利亚学者提出要在课程知识的筛选和组织中实现公平，利益主体应为处境最不利者。具体他说，处境最不利者的利益意味着，从穷人而不是富人的立场思考经济问题，从妇女的立场思考性别排列，从土著人和被压迫民族的立场思考种族关系问题，从没有土地的人的立场思考上地问题等等。公平观要求重建反霸权文化的课程，并以普及的方式追求处境最不利者的利益，发挥并促进教育公平和社会公平的功能。
经济学视角：
教育资源的公平分配从经济学角度来说，教育公平是和教育资源的分配与享受联系在一起的。研究表明，教育资源分配方式大体上经历了三个历史阶段：(1)权力公平阶段。主要是封建社会和中世纪的欧洲，教育资源的分配都以父亲的社会地位和政治权力为依据；(2)能力公平阶段。随着人们认识到教育对推动社会生产发展的重要作用，各国教育资源分配开始以学生的能力为依据：(3)金钱公平阶段。当人们进一步意识到高等教育也是个人投资后获得社会声望和经济利益最高的领域之一，受教育者理应分担高等教育的成本。如今，"能力"与"金钱"的结合，是大多数国家高等教育采用的主要方式。（陈玉琨，1998)
教育资源是有限的，且分布具有不平衡性：即教育资源的地区分布、学校分布、时间分布不平衡。尤以国家政策和社会意识形态以及经济水平、教育人口的变化等为主要影响因素。
教育资源的公平分配，在初中等教育方面，主要坚持混合给养制(a mixed system of provisions)，即把中央和地方对教育的支持能力联合在一起。具体做法有：(1)基本金分配制(foundation program plan)：代表政府对一些地方当局教育某一学生的成本价格的估计值。该值乘以各地区的加权入学人数即可得一组估计值。然后，政府确定"公平的地方投入比率"(fair rate of local contribution)，将这一全国性的地方投入比与当地的税收比较，差额即是政府对某一地方的补助金；(2)百分比补足(percentage equallzing)：政府同意分担地方确定的教育预算，在确定相同的地方教育税率的情况下，国家补助金补足一些地方的教育投入缺额，以使其提供相同数额的教育经费。显然，贫穷地区补助金要多一些；(3)加权人口补助金(weighted-population grant)：在确定国家教育经费（补助金）总额的情况下，根据各地区所拥有的加权学生人数占全国学生加权总人数的比例进行分配。如政府的教育投人为1000万美元，某一地区加权学生人数为全国学生加权总人数的10％，那么该地区应得的国家教育投人为100万美元。(Benson. C.，1985)
阿尔布雷奇和齐德曼归纳了四种高等教育资源分布形式：(1)国家支配模式，即政府直接给大学，或通过大学基金会拨款；(2)成本补偿模式，政府对学生提供直接资助（如贷款）；(3)收入多元化模式，有政府拨款、政府对学生的直接资助（包括奖学金和贷款）、学杂费、科研合同收入、工商业对学校的投入等；(4)资源转移模式，包括直接拨款和通过基金会拨款，以及政府通过给学生提供直接贷款和奖助学金等以学费方式付给学校。
到目前为止较为公认的教育资源分配的公平原则有以下五项：(1)资源分配均等的原则(principle of distribution equality)。这是一项起始性、横向性公平的原则，主要是保证同一学区、税务区域内对所有学校和学生实施基础教育财政公平。(2)财政中立的原则(fiscal neutrality)。基本定义是"每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关。"(Odden, 1995, p.332)这项原则保证上一级政府能够通过对下级政府、学校不均等的财政拨款，克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异，保证学生获得均等机会。(3)调整特殊需要的原则(adjustments for special needs)。对少数民族（种族）学生、非母语学生、偏远地区及居住地分散的学生、贫困学生、身心发展有障碍的学生和女童，给予更多的关注和财政拨款。(4)成本分担和成本补偿的原则(cost sharing cost recovery)。遵循成本应该由所有获益者分担的原则，要求在非义务教育阶段，对学生收取一定的教育费用，并对部分学生采取"推迟付费"的办法，是一种纵向性公平。(5)公共资源从富裕流向贫困的原则(transmitting the public resource from the rich to the poor)。这是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准，是教育财政公平的最高目标，也是实现教育机会均等的最根本的财政要求。
我国现阶段的教育公平所追求的目标只能是义务教育阶段的入学机会均等，而在非义务教育阶段，只能是事实上不平等条件下的某种尺度上的平等，而且在高等教育阶段，现实追求应该是效率优先的公平，将一部分教育负担转移到社会、企业和个人身上，实行办学主体多元化，这也是现阶段条件下实现的有限教育公平。高等学校可以依据自身质量、社会声誉自主确定收费标准，这种以能力公平为主导，兼及金钱公平的做法，有助于提高学校和学生的积极性。
法学视角：
受教育权利的法律保障教育公平从法学视角看，就是受教育权利的普遍化问题，是一个基本人权问题。受教育权利的发展经历了从平等到不平等，又趋于平等的演变过程，由一种少数人的特权转化为普遍的公民权利并受到法律的肯定和保护是现代社会才出现的现象。
最早把受教育作为权利写进法律是1791年的法国宪法。二战以后，受教育逐渐发展为一种普遍的法律权利。1989年联合国第44届大会通过《儿童权利公约》，规定了儿童出生后具有姓名权、国籍权、生存权、受教育权、不受剥削和虐待等各种权利，不受种族、肤色、性别、语言、宗教信仰、政治主张等影响。儿童的健康、幸福和尊严应是决策者考虑一切问题的前提。公约建立了保护儿童的国际标准，是合法确立儿童权利所达成的第一个国际性协议。1990年《世界全民教育宣言----满足基本学习需要》开宗明义："40多年前，世界各国通过《世界人权宣言》宣告：'人人享有受教育的权利'"。并在宣言"第三条普及入学机会井促进平等"中，明确提出了实践人人平等原则的五项具体要求。
我国1986年制定《义务教育法》，1992年又出台了配套的实施法律，使义务教育的普及水平不断提高。入学率从1991年的97％提高到1999年的99.1％，相关的重读率、辍学率、文盲率都有所下降，各种差距都在缩小。
非义务教育阶段的教育公平，主要体现在受教育机会的平等上，在高等教育阶段主要体现为扩大就学范围、竞争机会均等、成功机会均等。我国教育资源不足，只能以"能力+金钱"，通过高等教育收费进行成本补偿，力求一定程度的教育公平。
美国1964年《公民权利法》中的"教育机会均等"项目使得国会给予公立学校特别援助，以实现废除学校种族隔离。1965年颁布了《初等和中等教育法》，以改善普通教育特别是贫困家庭子女的普通教育。1966年《科尔曼报告》发现："84％的黑人学生成绩低于白人学生的中等水平，而且在各种学校里，学习成绩主要不是与学校的特点有关，是与学生本身的家庭和社会阶级背景有关。"以后的补偿教育便是该报告的影响结果。
但是，法律上规定的教育公平并非等于现实中存在的教育公平。美国1954年以前教育上的不平等被法律上的一条所谓"隔离然而平等"(separate butequal)原则所认可，它在大量学校案件中维护着学校内部种族隔离所造成的事实上的不平等。
英国在1976年颁布的新教育法中确立了"综合化原则"，即公立学校不依能力或发展倾向对学生进行筛选，从法律上保障了综合中学运动。
教育的不平等归根结底是社会和经济不平等的反映，完全普及化的受教育权利的法律保障仍然是难以达到的。西方国家义务教育"家庭化"、"私营化"以及自愿公共教育体系的兴起，说明受教育权利的公平对于大多数人来说，不仅意味着要求上学，更重要的是要求享受符合身心发展的内在需要的教育。这也是21世纪世界全民教育的宣言----满足所有儿童的基本学习需要的更实质的追求。受教育已经从自然权利发展为法律权利；从不平等的特权发展为普遍的平权；从义务性规范发展成为以权利为本位的、权利与义务统一的法律规范；从个人权利发展成为民族的、国家的乃至全人类的共同权利。
目前，加强教育法制建设，仍是保障受教育权利公平实现的有效手段，这就需要进一步科学地确定受教育的权利范围和研究的内容，在执法过程中，加强教育法规的权威性，并通过各种宣传教育手段，加强受教育权利意识的教育，建立健全完善的法律实施监督体系。今天，教育公平已经成为教育研究的热点。如何实现入学机会均等和享受高质量教育的机会均等两种目标的统一是世界教育公平理论与实践中面临的现实课题。尤其在我国教育资源有限的现实条件下，有必要树立一种符合实际的教育公平观念。虽然"改进教育质量的目的并不一定与增加教育机会平等的目标相矛盾，但有时会产生明显的对抗。必须考虑替代的方法和权衡利弊，目的不在于实现理想，而在于达到一种合理和现实的折衷和平衡。"（菲力浦·库姆斯，1990)这种思想的具体操作，已经成为教育公平问题的重点和难点。
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| 来 源： 《教育发展研究》2001.3 |
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