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卖，还是不卖？并不是问题的要害
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| 中国教育先锋网 2004-02-08 吴华 |
——监利改革与“教育民营”
——浙江大学 民办教育研究中心
——25年前，安徽小岗村的18户农民为改变“每年秋收后几乎家家外出讨饭”的命运，冒着被判“现行反革命”的风险，按下18个手印搞起了“大包干”，从此揭开了中国农村改革的序幕。他们当时绝没有想要进行什么“制度创新”，但正是他们，以及更多普通人为生计所迫的“违规”、“违法”行为改变了中国的命运。监利的改革也有同样的原因，只是这一次“活不下去”的不是几十个农户，而是监利几百所学校，是监利整个基础教育的生存与发展面临危机，“监利全县几乎没有不欠债的学校”（南方周末1月29日第一版），读报至此，虽然振奋于监利教育局和监利县政府的“奋起一搏”，但对于中国农村基础教育一直要到不可收拾时才考虑变法求存，实在是一件令人痛心之事。
——一、政府为什么要举办公办学校？
监利改革见诸报端以来，许多人对“卖公办学校”痛心疾首，其实是心疼错了地方。不要说这个传闻并不属实，就是真要卖公办学校，是否就“大难临头”以至“十恶不赦”，恐怕大多数反对者只是人云亦云，而并没有经过冷静和客观的思考。
公办学校乃政府举办和经营的教育机构。在改革开放以前，政府举办公办学校是为了保证整个计划经济体制的顺畅运转，政府经营公办学校是以为非如此不足以“防止和平演变”，至于教育对“人力资本”的贡献，教育对提高全民族科学文化水平的决定性作用，当时的决策者既缺乏这样的认识，也没有把它放在一个足够重要的位置来对待。就是到今天为止，在我们相当一部分人的头脑里，政府办学校仍然是从政府管理需要出发的政策工具，而不是把它定位于满足老百姓教育需要的发展工具。正是这种认识上的偏差，导致我们的决策者和理论家把“政府办教育”混同于“政府办学校”，更狭隘地理解为“政府直接经营学校”，把基础教育的“政府办学为主体”理解为“公办学校为主体”。
政府为什么要举办公办学校？今天我们对这个问题的答案只能是“满足公众的教育需要”，既然如此，如果有更好或者更有效的途径同样能够实现这个目标，我们为什么要拒绝这种尝试呢？显而易见，民办教育正是这样一种新的途径。
——二、为什么要促进民办教育发展？
民办教育在制度上优于公办教育的命题有大量的事实证据。在教育资源配置的宏观层面，民办教育在几乎没有占用公共财政资金的前提下为全社会提供了大量的受教育机会。据教育部官方统计，2002年，各级各类民办学校共有6.12万所，比上年增加0.5万所，在校生总规模达1115.97万人，比上年增加208.56万人。其中，民办高等教育机构1202所，各类注册学生140.35万人，比上年增加27.31万人。其中学历文凭试点学生31.12万人，自考助学班学生53.05万人。（另，具有学历教育资格的民办高校133所、在校生31.98万人已统计在第五部分高等教育数据中）。民办普通中学5362所，比上年增加791所，在校生305.91万人，比上年增加73.04万人；民办职业中学1085所，比上年增加45所，在校生47.05万人，比上年增加9.32万人；民办小学5122所，比上年增加276所，在校生222.14万人，比上年增加40.3万人；民办幼儿园4.84万所，比上年增加0.39万所，在校生400.52万人，比上年增加58.59万人。（中华人民共和国教育部，2004年1月6日发布）需要指出的是，民办教育为社会新增加的教育机会是在没有损害任何人的既得教育利益的前提下实现的，所以对中国教育公平是极大的促进，而不是如一些人想当然地认为民办教育破坏了教育公平。当然，对什么是教育公平人们仍然有不同的看法，但我们只要牢记“公平乃是对公共资源分享状态的评价”这个关于公平最关键的要义，理解民办教育促进了教育公平的结论就不困难了。
民办教育值得促进的更为深刻的理由还在于，民办教育实现了个人自由向教育领域的真实扩张，在推动社会进步和保持社会具有持久创造力方面发挥了独特的作用。正如1998年度诺贝尔经济学奖获得者、 世界著名学者阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中对个人自由与社会发展的关系提供的精辟的见解：“消除使人们几乎不能有选择、而且几乎没有机会来发展其理性主体的作用的各种类型的不自由，构成了发展”；“发展可以看作是扩张人们享有的真实自由的一个过程”（《以自由看待发展》序言Ｐ24:导轮ＰＩ）。按照森的观点，认识个人自由的意义可以从“个人享有的实质自由”和“个人拥有的工具性自由”两个维度进行，前者意味着个人“拥有去做一个人所珍视的事”的可行能力，后者则是实现个人实质自由的现实途径，包括政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障五种类型。虽然在教育领域扩张个人权利（自由）的讨论还停留在“受教育权利”层面，但将这种权利（自由）扩张到“办教育权利”层面显然是一个符合社会发展基本价值判断的必然结果。尽管这种自由并没有被森在该书中明确加以讨论，但民办教育与公办教育相比，哪一种制度安排更有利于实现个人的教育自由，特别是“办教育权利”呢？结论是显而易见的，那就是只有民办教育才能实现个人“办教育”的自由，而公办教育在制度上排除了这种可能性。
由此可见，民办教育在实现效率、公平和自由这三个社会的核心价值方面完全有可能比公办教育做得更好，也正因为如此，民办教育才是值得促进的，促进民办教育也才具有逻辑上的合理性。
——三、公办学校与政府的教育责任
既然民办教育在制度上优于公办教育，那么，即便监利卖掉公办学校也并不意味着老百姓减少教育机会，也不意味着老百姓的教育福利必然会受到损害，因为政府举办和经营公办学校只是政府履行其教育责任的一种方式而已，完全可以选择其他更为有效的方式。
公办学校是政府为社会提供的一种公共服务。根据国际上对公共服务提供方式的研究和实践，社会所需要的公共服务可以有以下十种实现方式，它们是：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、补助、自由市场、志愿服务、自我服务和凭单制(E.S.萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002)，公办学校只是其中的政府服务类型。世界各国（包括中国）的实践表明，在包括教育在内的大多数公共服务领域，政府直接生产公共服务通常都是低效率的，由此引发了世界范围的公用事业民营化浪潮，中国在除教育以外的公共服务领域的民营化也在稳步推进。事实上，尽管在教育领域我们没有鼓励民营化，但发生在全国各地的公办学校改制现象就是在我们身边发生的教育民营化的具体案例，他们在改造薄弱学校和优化教育资源配置方面发挥着积极作用。
遗憾的是，目前国内各地对公办学校改制的制度安排存在严重的伦理缺陷：那些在改制学校就读的学生因改制而被剥夺了他们本应享受的公共教育资源。这种在教育领域把民营化与政府财政退出相联系的制度安排是对政府教育责任的严重曲解，如果反对监利改革的理由是担心政府的财政退出而不是从微观层面的管理退出，这种反对就是合理的。但令我们对监利改革充满信心和坚定支持的事实恰好与反对者的担心相反，因为监利选择了在教育民营化的同时强化政府财政责任的制度设计，即分阶段深化的全面的教育凭单制度，又叫做“教育券”计划，监利人将其称之为“义务教育卡”。
——四、为什么“教育券”值得特别推荐
在监利改革的制度设计中，“教育券”是一个核心概念，如果没有对“教育券”的设计，监利改革的意义将要大打折扣，毛寿龙高度评价的对政府治道变革的影响也将大体不复存在。
我在“转变公共教育资源配置路径的意义”（《全球教育展望》2003年第七期）一文中对“教育券”的作用机理曾经做过细致的分析，现摘录于下，基本可以回答本节的问题：““教育券”方案更有效率的原因就在于它的每一个环节都是有效率的：在第一个环节，“教育券”方案将传统方案中的竞争性配置转变为非竞争性配置，从而可以大大削减管理成本；在第二个环节，“教育券”方案又在学校之间引入竞争机制，将传统方案中学校争取财政预算的“分配性努力”转变为学校争取学生的“生产性努力”，从而迫使学校向社会提供质量持续提高的教育服务。”“教育券”计划改变了公共教育资源在传统模式中的配置路径，通过消除政府对公共教育资源进行直接配置等非效率环节而改善了公共教育财政的制度效率。“教育券”计划如果得到广泛推行，一个显而易见的结果将是大大简化教育局的业务流程和工作内容，因此将会有更多的公共教育资源进入教育服务的生产活动，如果我们客观地分析这种转变，实在难有理由反对由此实现的制度创新。”“实施“教育券”计划能够带来公平的改善、效率的提高和吸引投资的作用在浙江长兴的实践中都已经得到了初步的证实，但长兴实践对中国教育体制改革最重要的贡献并不在于此，它的独特价值在于以实践的力量令人信服的揭示了政府转变公共教育治理模式，退出教育活动微观层面的现实途径，从而开辟了“教育民营”的广阔舞台，这才是其他政策方案所无法提供的独特价值！令人遗憾的是，“教育券”这个对中国教育改革最重要的价值却有意、无意地被人们忽视了。”““教育券”的另一个重要贡献是发现了通过转变公共教育资源配置路径就能够同时满足公平和效率两大政策目标的公共资源配置模式，由此产生的对目前流行的“效率优先，兼顾公平”分配原则的批判，以及由这种批判所引导的对转变政府公共治理模式的影响，已经使其具有了政策设计方法论的意义，从而也为其他领域的公共资源配置活动提供了应用广泛的政策设计模型。”
人们对全面推进“教育券”的种种担心，我已经在各种场合给予全面的解答，其中最重要的结论是：“教育券”是唯一能够同时改善公平、效率和保障公众教育选择权的最优政策工具，是对市场机制和政府责任的完美结合。
——五、在“教育券”基础上推进“教育民营”
监利改革希望同时解决两个问题：一是激活学校自身的发展潜力；二是规范和强化政府的教育责任。为了解决第一个问题，他们想到民办教育，于是就有对公办学校进行全面改制的想法：如果改制能够激活公办学校的活力，为什么不让所有的公办学校都改制呢？但是，我们需要指出的是，卖掉公办学校只是改制的一种制度设计，从监利当地的经济社会发展水平来看，通过卖掉学校实现改制的必要性和可能性都不是太大，因此，选择其他改制方式恐怕更具现实意义。非卖方式的改制结果，比如“国有民办”，虽然目前还不能在公办学校还是民办学校之间进行明确的归类，但只要实现了民营，政府就退出了学校管理的微观层面，并为政府全面退出教育活动的微观领域创造了条件。为了解决第二个问题，他们想到了“教育券”，并且决心全面推进，如果改革成功，监利教育局自身就是改革对象，这种坚毅果决自我牺牲的精神和向传统观念全面挑战的勇气，如果没有对“三个代表”精神实质的透彻理解和创造性的发挥，尽管今天已经不用担心被打成“现行反革命”，但监利改革的决策者仍然面临极大的政治风险，正是在这个意义上，监利的改革就具有了25年前安徽小岗村同样的悲壮色彩，因而也必定成为中国现代教育发展史上重要的历史事件。
监利的改革不但有益于监利，更是中国教育制度创新的重要契机。
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| 来 源： 中国教育先锋网 |
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