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周其仁：教育券的中国意义
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| 中国教育先锋网 2004-02-25 周其仁 |
教育的投资回报其实很高。芝加哥大学Heckman教授在我国重庆的一次学术报告中指出，中国的真实教育回报率(The true rate of return to education)应该远高于物资资本的投资回报率。最近，北京大学中国经济研究中心的赵耀辉教授和她的合作者利用国内六个省的数据发现，每增加一年学校教育对收入增加的影响，1988年是4％，到1999年则上升为12.4％。就是说，近年我国教育投资回报率的上升势头非常急速。
高回报将来才可以拿到，但现在就要把足够的资源投放到教育上来。现在不投资，再高的回报将来也得不到。从这个角度看，目前我国教育的一个突出的矛盾，就是相对于可看到的教育投资高回报前景，全社会投向教育的资源远远不足。
我们来看看问题是怎么形成的。先看政府。政府对教育在经济发展中重要性的认识，已经达到了“科教兴国”的高度。最近几年，政府加大对教育的投资，也是到处可见的事实。但总起来看，政府的教育投资还是心有余而力不足。多少年前就讲，财政对教育的投资占GDP的比例每年增加一个百分点。以现在GDP十多万亿人民币的规模计，真的做到增加一个百分点，全部农村2亿中小学生的教育经费差不多就可以解决了。但是喊了多少年，中央政府和地方政府的教育投资加到一起占GDP的比例，在2001年前从来就没有达到过3％;2001年勉强超过了3%，而世界的平均水平是5％。
实际的情形是，单靠财政的教育开支，连全面实施九年义务教育制的目标也做不到。现在中央财政用于教育的比例只占整个财政教育开支的2%，主要用于高等教育。县省两级政府占财政教育开支的20％，大部分用于城市教育。占国民人口70%的农村教育，基本就靠乡镇政府的财力维持（占财政教育开支的78％)。众所周知，乡镇财力在很大程度上靠所谓“非正规财政”——讲到底就是靠向农民摊派。为了减轻农民负担，政府启动了农村“费改税”改革，也要求农村教育的乡镇本位向县本位体制的转变（就是由县财政预算负责农村义务教育）。这是把农村义务教育纳入正规财政的制度化解决方案，长远意义重大。问题是，全国差不多三分之一的县财政收不抵支，靠正规财政解决农村义务教育的结果究竟如何，还有待观察。
当然，在连年财政收入快速增加、政府大量发债刺激经济的背景下，通过改变财政预算，动员更多的资源投入于教育的余地总是有的。但是也要看到，要促进经济持续增长、解决转型期的诸多社会矛盾、应付突发事变，政府资源要更多地转向教育这类长期收益的领域，并不是易事。别的不论，就是把现在随处可见的各种“排场”开支省下来用于教育，也因为要触动既得利益而不容易做到。把各种可能性考虑在内，可以认为我国的财政性教育开支占GDP的比例，如果到2005年能够达到5%，就是了不起的成绩。
政府之外，就是城乡居民家庭。观察表明，居民家庭愿意为孩子的教育而投资。2001年的家计调查，城市家庭每人平均的教育支出428元，农村家庭人均193元。按此推算2001年全国居民家庭的教育投资总额当在3590亿，占当年GDP的3.8%。考虑到乡镇政府的教育投资大部分来自向农民的摊派，因此不难估计我国教育总投资的大头并不是来自政府，而是来自居民家庭。从变动来看，城乡居民家庭的私人教育投资的增加很快。尤其在城镇，80年代中期以来居民家庭的教育开支增加了十数倍。
但是，家庭的私人教育投资还是受到一些限制。一是贫困家庭和贫困地区，收入水平过低，无力对教育投资机会做出反应。好比“春种一粒籽，秋收万颗粮”，是不错的投资。但是你得到秋后万颗粮，除了要付出种植的勤劳，最重要的就是不能在春天把那一颗种子吃了。可是在温饱不足的限制下，春天不吃就活不到秋后，“投资”又从何谈起？
另外一种限制是教育供给规模的限制。居民家庭有强烈的意愿增加教育投资，但现有学校的规模、品种和质量都不能满足人们教育投资的需要。“教育乱收费”成为多年来消费者（其实是投资者）投诉的重点，其实是教育供给不足的证据。许多家庭把各年龄段的孩子送到海外学习，反映的是国内教育的规模、品种和质量不能满足要求。
解决这些问题，需要新的教育资源动员机制。主要是，（一）对贫困家庭孩子受教育的社会救援机制；（二）教育付费的借贷机制；以及（三）开放民间办学、动员各种社会资本投资办教育的机制。最近几年，我国在上述三个方面都有所建树，特别是民间办学发展快，开辟了满足社会教育需求的非国有通道。象浙江这样的地方，收入水平高，教育需求旺盛，民间办学的势头很有看头。
以上就是当前我国教育投资的一幅大势图。要点是：教育投资机会很好，但政府的反应心有余而力不足；城乡居民家庭和民间资本，正在成为教育投资的主导力量。在这个大势下，要动员更多的资源向教育投资，就要研究如何进一步消除限制家庭和民间教育投资的因素。
正是在这个背景下，我们看到了教育券的中国意义。当年弗里德曼提出教育券建议的时候，重点是通过改变美国政府教育资金的放发途径，增加学生和家长自由择校权，从而增加私立学校与公立学校、公立学校与公立学校之间的竞争，改变数额已经非常巨大的政府公立教育投资效率低下的局面。这个含义对今天的中国不是没有意义，但我们问题的重点却不相同。今天中国教育第一位的问题，是教育资源严重不足，要动员更多的资源投向教育。
重要的是，教育券在动员更多投资方面，也有奇效！道理在于，政府的教育经费经教育券形式转由学生家长持有之后，可以用于购买私人办学的服务。有了教育券，数千亿政府教育经费成为民间办学机构有机会进入的市场。这难道不会大大刺激民间的教育投资意愿？从另外一方面看，教育券因为直接发到学生家庭，对增加援助贫困孩子就学的社会教育资助总量，是正的激励。两项合并，教育券动员教育投资的意义不容小视。
率先引入教育券制度的浙江省长兴县，主要动力就是动员更多的资源投资于教育。长兴是一个全国百强县，每年财政性的教育投资上亿。即便如此，仍然远远不能满足老百姓日益增长的教育需求。这个地处浙苏皖三省边界、又靠近上海的地方，近年风云际会，吸引了不少民间资本到当地投资办学。问题是，在现在的体制下，民间办学机构面对的是一个不那么公平的市场：居民家庭送孩子进公立学校，免费；进私立学校，要交费。如此的约束条件，迫使民间教育机构不得不选择“撇奶油”策略——以富家子弟中不堪公立学校竞争者作为招生目标。许多地方民间办学以所谓“贵族学校”起步，道理是一样的。这里的“贵”，指的是收费的单价高，因此投资的总量一定不会大。这就是说，公立免费的制度安排不但不能刺激民间办学，而且抑制民间投资。
我们不妨以工业的经验作为参照。无论政府怎样倾斜于国有工业，消费者购买国有工业的产品时，总是需要自己掏钱的。试想一下吧，如果国有工业的产品全部由财政补贴而免费，中国能不能动员象今天这样大规模的中外私人资本向工业投资？可是教育领域的“国有企业”，至今大量供应着“免费服务”。我认为，在民间办学的法律限制解除之后，这是抑制民间资本大规模向教育投资的最主要的体制因素。
可是我们却不能简单照办工业领域的改革经验。那就是，政府减少对竞争性工业的投资，将财力转向基础设施和社会公共服务。是的，教育投资不足，但凡可能，还应该增加政府对教育的拨款。难题是，怎样使政府的教育经费增加，不至成为抑制民间资本投资的因素。
教育券提供了一种可能的出路。在教育券制度安排下，增加的财政性的教育经费，将转为居民家庭的教育购买力，可以向包括民间教育在内的一切机构用于购买教育服务。这样，政府追加更多的财政教育经费，可能刺激民间办学投资的增加，有助于在全社会动员更多的资源投资于教育。三年前，长兴县的教育主政者对大洋彼岸的教育券构想发生浓厚的兴趣，并很快开始了教育券的本土实验，其主要出发点就是刺激更多的教育投资，加快满足日益增加的教育需求。他们的眼光了得，最早看到了教育券的中国意义。
当更多的民间资源被动员起来，就有更多的私立学校参与“财政性教育购买力”的竞争。这一定会给公立学校施加前所未有的竞争压力，迫使公立学校在竞争中变革图存。这就是弗里德曼教育券的本来意义，主旨是改善教育投资的质。我们关注从长兴开始的教育券改革，就是关心这种新的制度安排，能不能在我国教育投资的数量动员和品质改进两个方面都有所建树。许多制度方面的变迁，逻辑是一回事，期望是一回事，实际操作起来可能是另外一回事。长兴经验告诉我们的，是教育券可以一试，也非常值得一试。目前的问题是，实验的规模要适当扩大一点。离开了一定规模水平的制度试验，我们永远不知道能不能经过教育券来实现预期目标。
作者是北京大学中国经济研究中心和浙江大学经济学院教授
（本文是作者在《全国教育券、教育选择和教育公平研讨会》上的发言，发表前做了修订）
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| 来 源： 财经 |
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