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从民办教育到“教育民营”
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| 中国教育先锋网 2004-09-08 吴华 |
——未来五十年中国教育制度变迁的重要方向
浙江大学教育学院民办教育研究中心
民办教育是中国改革开放以来在教育领域最重要的制度创新。中国虽然有着世界上最为悠久的私学传统，但到上个世纪60年代，中国的私学传统在大陆已经基本中断。改革开放以后，开明政治的实践和经济社会发展的需要，中国古老的私学传统得以借民办教育重新复苏，二十年来的发展更是蔚然成一大观。私学传统在中国大陆的中断与复苏以及二十年来中国大陆民办教育的丰富实践，她的意义已经超越了作为公办教育补充的原初设计，民办教育在增加教育供给、改善教育公平、提高教育效率和扩大教育自由等方面的优异表现对于发展中国家快速发展本国的教育事业提供了典型经验，对于重新思考中国教育未来发展的方向和建设中国现代教育体系提供了重要的思想资源，中国民办教育的世界意义正在逐步显现出来。
二十多年来，中国民办教育从无到有，从小到大，在无数先行者的不懈努力下，中国民办教育已经成为推动中国教育发展的重要力量。到2003年底，中国各级各类民办学校和其他教育机构已经超过8万所，在校学生超过1400万人，学校固定资产总值超过1200亿元人民币，提供了100万个以上的教师岗位，为劳动力市场分流了高中及其以上学生400万人，每年增加直接教育投资500亿元人民币以上，相当于增加年度公共教育经费300亿元人民币以上。毫无疑问，如果没有民办教育在中国教育发展中发挥的积极作用，在促进基础教育均衡发展中发挥重要作用的“国家贫困地区义务教育工程”、“国家危房改造工程”“国家西部地区两基攻坚计划”等在资金筹措上就将面临极大的困难。
民办教育对中国教育发展的贡献并不仅限于此。民办教育的办学理念、办学活力和民办教育发展中不断涌现的教育制度创新已经深刻地改变了我们关于教育性质的传统认识，不但对中国教育的现代化进程产生了广泛而久远的影响，而且成中国社会现代化进程中的重要推动力量。
民办教育在为社会提供更多优质教育资源的同时，中国民办教育的成功实践正在引起中国现行教育体制的深刻变革，一个能够给社会全体成员提供更多、更好、更公平的教育机会和教育福利，能够在国家教育现代化进程中发挥更加积极作用，更为公平也更有效的、新型的现代国民教育体系的轮廓正在通过民办教育的丰富实践逐步的清晰起来，观察和发现这种变化与发展的趋势并不需要特别的洞察力，但需要我们挣脱传统观念对我们心灵的束缚。
20年来，中国的民办教育实践对于转变政府职能和改造传统的公共教育管理体制揭示了两个重要的事实，第一个事实是，在中国民办教育发展的过程中，虽然政府并没有像管理公办学校一样来管理民办学校，但民办学校依然快速发展起来并在中国教育发展中发挥着越来越重要的作用。这个事实表明，政府完全可以以一个更低的公共教育管理成本履行她的教育管理责任，也就是说，我们完全可以用像对待民办学校一样的管理方式来管理现在的公办学校，由此产生的制度变迁将导致我们整个公共教育成本的大幅度下降。如果我们能像管理民办教育一样管理公办教育，我们就可以在不增加公共教育投资的情况下也有更多的教育资源进入我们的学校教育活动，从而为社会提供更多、更好的优质教育资源。
第二个事实，如果我们能够在义务教育阶段将同样多的公共教育资源用于民办教育，或者对民办教育在财政上给予同等对待，公众将会有更多的机会选择他们真实想要的教育，从而使得社会在同样的公共教育资源投入下所获得的教育福利得到成倍的增长。我们可以设想一下这种情形：在一个地区，如果我们投资10所学校，当10所学校都是公办学校时，由于受目前这种强制性就近入学政策的限制，每一个学龄儿童事实上只有一个选择机会，但是如果这十所学校都是民办学校，那么每一个公民都将拥有10个选择机会。这个事实表明，用同样的公共教育资源，以民办学校的方式对公众提供的教育福利将是公办学校方式的10倍！事实上，由于在现行的“以县为主”的管理体制中公众可选择的同级同类学校数应该远大于十所，也由于民办学校具有更高的办学效率，因此，以民办学校方式提供同样的公共教育资源给公众提供的教育福利将是公办学校方式的10倍以上！
我们为什么要为民办教育呼吁？我们为什么要争取民办教育的合法权益？我们为什么要争取民办学校和公办学校同样的制度环境？这只能是因为民办教育比公办教育更能满足人民大众的需要。这不但是我们发展民办教育的逻辑前提，而且正在日益广泛的领域成为事实。在我们贯彻执行《民办教育促进法》“积极鼓励，大力支持，正确引导，依法管理”的方针时，如果认识不到民办教育比公办教育具有更加明显的制度优势，或者不愿意承认这种制度优势，那么，积极发展民办教育就失去了政策合理性的逻辑基础。在这个问题上，我们需要警惕一种错误的思维模式，就是把发展民办教育看成是为了实现“公办教育与民办教育共同发展”这样一种预设格局的手段，忘记了发展民办教育乃是社会发展的必然要求，是两种制度竞争与比较的必然结果。
一个有趣的现象是，民办教育总是在城市、在经济社会发达地区有更为良好的表现。人人们通常认为这是民办教育与高收费相伴而生的结果，其实不然。我们在这个现象中得出的一个重要判断是，民办教育是一种与经济社会发展方向一致的教育形态，因此，积极推进当地的民办教育发展既是经济社会发展的必然要求，也是教育与经济社会协调发展的科学发展观对当地政府的必然要求。
另一个更应该引起我们关注的问题是，目前教育领域存在的种种严重问题，比如教育差距、教育歧视、教育腐败和教育资源浪费以及办学效率低下等等不良现象，几乎都发生在公办教育领域，我们指出这个事实并不意味着公办教育一无是处和民办教育完美无缺，但公办教育的体制性缺陷注定了这些问题在体制内是难以得到解决的，而民办教育的实践却揭示了消除以上体制性缺陷的新的可能性。
民办教育在制度上优于公办教育既是一个普遍的事实，也是一个可以从理论上得到充分说明的判断。比较两种制度优劣的根本标准是看它们给老百姓带来的福利水平。在政府继续履行她对教育的财政责任的前提下，由于民办教育能够更有利于增加全社会的教育资源供给，能够以更为灵活的方式提供多样化的教育服务，特别是能够在教育领域真实地扩张个人自由，因此，民办教育是一种更符合人类社会发展方向的制度选择。也许人们认为公办教育在教育公平方面更为可取，其实这是一种幻觉。由于公办教育对公共教育资源的浪费，由于公办教育对个人自由的不合理限制，公办教育对教育公平的承诺更接近于一个美丽的神话，看看在城乡之间、学校之间日益扩大的教育差距，公办教育对教育公平的承诺已经在现实中面临极大的困惑。
以教育，特别是义务教育是公共产品而怀疑民办教育的合理性是站不住脚的。义务教育作为公共产品只是一种制度安排，而不是她本身所具有的消费属性。在现实的教育服务的消费层面，只要有教师存在，只要教师的交流能力存在自然的限制，只要教师之间存在差异性，那么，无论是义务教育还是别的什么教育就会更多的具有私人产品的属性而不是公共产品的属性。因此，无论我们赋予义务教育什么样的产品属性，民办教育在提供义务教育服务的质量方面一点都不会比公办教育表现逊色。
需要我们大家冷静思考的是，既然民办教育在几乎我们可以想象的一切方面都比公办教育有着更为明显的制度优势，那么，无论我们愿意与否，中国教育体制演进的方向和目标就与我们目前设想的“政府办学为主体，公办教育，民办教育共同发展”的目标模式存在着被我们所忽视的、但却是根本性的差异了。如果民办教育不比公办教育更有优势，我们促进民办教育发展的合理性就是值得怀疑的，但是，如果民办教育比公办教育更有优势，那么，人为的限制民办教育的发展以继续保持公办教育的主体地位就更是不合理的了。
在中国目前的社会制度环境中发展民办教育有三种可能的途径。一种是继续吸引民间资金来独立举办民办学校或其他教育机构，以单纯的增量方式扩大民办教育在中国教育中的份额；第二种方式是对存量公办学校进行转制试验，或者整体出售给非政府办学者，或者在保持学校所有权不变的前提下将学校经营权全部或部分出让给非政府办学者；第三种方式是在保持现有公办学校的同时让它参与举办民办学校。虽然第一种政策途径仍然是目前民办教育发展的主流，但继续以这种方式发展民办教育的现实空间已经变的越来越小了。大家可能已经注意到，在义务教育阶段，歧视性的政策壁垒和日渐增加的优质公办教育资源已经大大提高了民间资金进入教育服务领域的准入门槛和投资风险；在高中教育阶段，倾全县之力普遍设立的县一级示范性高中也使得民间投资踟躇不前；在高等教育领域，300余所脱胎于公办高校的独立学院的出笼基本封杀了民间资金独立创设新的高校品牌的市场空间；目前在学前教育、职业培训等非学历教育、非正规教育等领域虽然还有民办教育的发展空间，但他们对中国教育体制改革的整体影响已经受到了极大的限制。
以上分析表明，以第一种方式发展民办教育的历史阶段已经基本结束，中国民办教育的发展将逐步进入到以第二和第三种方式推进的新的历史阶段。如果前一个历史阶段是民办教育开疆辟土充满冒险精神的浪漫时期，那么，在即将到来的这个历史阶段中，民办教育的概念内涵、组织形态、发展模式都将发生重大的变化，公办学校将成为推动民办教育发展的重要力量，民间资金与公办学校品牌的结合将成为中国民办教育超越自我的必由之路，中国公办教育也将在这一伟大的历史进程中实现凤凰涅槃。通过这个过程不断发展完善的全面的“教育民营”将成为中国未来五十到一百年间最重要的教育制度创新。
全面的“教育民营”就是政府从学校管理的微观层面全面退出，以学校法人制度为核心重建政府、学校、社会三者之间的关系，政府转变职能和行政管理模式，专注于建立和维护公平竞争的市场环境和提供公共服务，学校则依法自主经营，实现教育质量的持续提高，在全面开放的教育服务的要素市场和产品市场上，市场机制的积极作用得以充分发挥，从而引导民间资本更多地进入教育投资领域，实现优质教育资源的极大增长和极大丰富。
在“教育民营”的这个制度框架中有三个要点，第一，以学校法人制度为基础的现代学校制度保证了教育活动微观主体的市场活力；第二，以自由选择为特征的市场开放制度保证了全社会教育资源的优化配置；第三，以教育凭证制度为核心的公共教育财政制度提供了政府转变职能的制度保证。这三者的结合并辅之以其他配套政策就可以保证学生和学校的教育自由，并使优质教育资源持续增长和极大丰富。
全面的“教育民营”之所以必要的一个非常重要的判断是，公办教育在教育思想上的贫困。从制度设计的宗旨分析，公办教育是一种公共产品，或我们希望它成为公共产品，这就要求它向公众提供无差异的教育，因此，单调和平庸是它的必然归属；从公办教育的管理体制分析，由少数人预先设计的公办教育的行为模式限制了对无限丰富教育思想的创造性实践的可能性，因此，单调和平庸还是它的必然归属。同时，由于在公办教育体制中校长只是一个职业管理者而不是一个原创教育思想的实践者的文化定位，也使得公办学校难以形成独立的、持之以恒的学校传统。所以，公办教育的思想贫困是公办教育体制的内生缺陷。
要达到这样一种理想状态，我们大多数人都会对此表示怀疑：第一、政府在教育活动的微观领域的全面退出会不会削弱我们对意识形态的控制？我想这个担心是不必要的。不但我们每一所民办学校会严格执行国家的教育方针以保证党和国家对意识形态的控制，只要他想办学校，他绝对不会跟政府在意识形态方面唱反调，如果他想营利，他会更加遵守意识形态的限制。在这点上面，我们不但对国内的民办学校有充分的信心，就是对引进外国资本来华办学也抱有足够的信心，因为只要他想把学校办好并实现长期发展，他就绝不会与政府唱反调，否则这个学校是办不下去的。
第二、也许大家都会怀疑，我在这里描述的“教育民营”景象，不但在中国跟我们目前的国情相距甚远，就是全世界都不存在这种全面的“教育民营”的制度。对此我想提请各位注意，资本主义、社会主义，都曾经是想象中的事物，但现在都已经成为人类普遍的社会实践。同样道理，民办教育所体现的对公平、效率和自由精神的追求，正是我们这个时代的时代精神，也是人类社会发展的普遍精神，因此，在一个更长的历史尺度上，民办教育的发展，民办教育向“教育民营”的转变，都是不可逆转的。我们完全有理有也完全有信心，对民办教育的发展寄予更高的期望，中国的民办教育，也将因《民办教育促进法》及其实施条例的实施而获得更大的发展。
事实上，当理论界还在怀疑“教育民营”的合理性时，“教育民营”已经成为中国大陆教育发展中的重要事实：民办教育是“教育民营”、公办学校改制是“教育民营”、公办学校参与举办民办学校是“教育民营”、中外合作办学是“教育民营”、独立学院是“教育民营”、以学校法人制度建设为核心的现代学校制度建设的方向也是“教育民营”，他们都是“教育民营”的具体表现形态。我的判断是，在未来的五十到一百年中，“教育民营化”作为中国教育制度创新的重要方向将会成为推动中国教育持续发展的主要力量，并最终把我们带向“教育民营”的彼岸。在这一伟大的历史进军中，政府职能和行为方式、社会文化心理和目前形态的民办教育都将发生深刻的变化，特别是我们的民办学校将在与公办学校的竞争与合作当中浴火重生，在一个开放的全球教育体系中找到自己的位置，这对我们每个献身民办教育事业的人都是一个新的挑战。
（北京亚洲论坛演讲）
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| 来 源： 中国教育先锋网 |
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