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公办名校转制：激发管理活力
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| 中国教育先锋网 2004-01-11 卢志文 |
北师大百年校庆大会上，江泽民同志指出，教育创新要在教育思想上创新、教育制度上创新、教育内容和方法上创新。同时还说，要扫除制约教育发展的体制性障碍，努力提高教育资源的利用效益，优化教育结构，扩大优质教育资源。江泽民同志指明了当前教育改革的主攻方向。当前我国教育领域里的主要矛盾，是教育投入不足与教育需求之间的矛盾，既表现在量上，又表现在质上。制度创新是解决这一矛盾的根本途径。
学校改革是教育改革真正的着力点。实践证明，转变体制是激发学校管理活力的良方。
非改不可 公办名校的体制性障碍
1、 没有人对产权负责
公办名校是政府通过长期高强度财政投入和政策倾斜精心培育的产物。有人说，在中国，真正的“贵族学校”不是民办学校，而是公办名校。
名牌公办学校的巨额收费，普遍没有纳入政府财政预算和审计，缺乏必要的监管，成为国有资产流失的一个黑洞。尤其是依托公办名校兴办的所谓“民校”，产权关系不明，公私界限不分，资金管理存在监督“真空”，更容易造成国有资产流失。此外，“公费赞助”的黑洞也是深不可测。一些企事业单位以支持教育的名义，向名校拨出大笔公款，换来其单位高层领导子女进入名校就读的资格，这里还不包括一些掌握实权的领导用政策倾斜对这些学校的另一种“投桃报李”。问题是，从各种渠道暗流到学校的这些资金，有没有转化为学校的国有资产？
某县一所有着70多年历史的名校，经改造扩建，通过了国家级示范高中的省级验收。最近政府对其进行了一次资产审计：总资产8611.73万元，外债5523.14万元，净资产3088.59万元，其中，土地作价2775.8万元。除去土地，这所学校的净资产实际只有312.79万元。该校每年有1000多万元的培养费收入，每年仅财政划拨的人头费就有300余万元，还有几十年的财政其他投入。这么多年积累的资产都到哪里去了？
发生在这所公办名校身上的现象，反映的是一个带有普遍性的问题：一方面，教育经费的严重短缺一直是制约中国教育发展的瓶颈；另一方面，我们的公办名校却存在着教育经费的惊人浪费！
公办名校的资金来得容易，可以收到钱，可以贷到款，可以不还贷……只要学校的产权是国有的，最后就肯定会由政府给兜着。就很多学校巨额借贷、铺张发展的问题，教育部中学校长培训中心主任陈玉琨教授一语道破了“天机”：“想还就不会贷，想贷就不想还。”那些不顾自身偿还能力而一味借贷的学校，到最后必定会把担子撂给国家，撂给政府。这和某些国企的态度何其相似！
2、校园里的“国企病”
将学校和国企进行类比也许不太妥当。但在由产权虚化引发的“症状”上，公办学校与国企却有着惊人的相似：
铁饭碗、铁交椅、铁工资带来的“大锅饭”；
人员能进不能出，干部能上不能下；
干多干少、干好干坏、干与不干一个样；
服务意识淡薄，官僚主义严重；
行政干预过多，管理缺少活力；
铺张浪费，滋生腐败，富了“方丈”穷了“庙”；
机构臃肿，人浮于事，办事效率不高；……“保守疗法” 公办学校改革难如人意
要分析公办学校改革的问题，不妨将其与国企改革作一比较。
1、“三铁”难以彻底砸掉
最初，人们认为，国企的顽疾是个管理问题，是个微观管理问题，即主要是“三铁”问题，所以只要下决心砸“三铁”，国企问题就可迎刃而解。但是，砸来砸去总是砸不彻底。直到近两年深化改革后，部分国企才把“三铁”真正砸掉了。
公办学校的顽疾与国企相同，但改革却明显滞后于国企。虽然公办学校也搞人事制度改革，搞聘任制，但结果往往是认认真真走过场。为什么？因为公办学校的顽疾实际上是个宏观管理问题：铁饭碗不是单位定的，对职工既不能解雇，也不能开除；至于铁工资，也不能动，因为工资总额、标准，都是国家规定的；铁交椅，干部都是上级任命的。怎么砸？根本砸不了！
2、“让利”难以惠及多数
国家对国企实行统收统支，把所有资金都纳入财政。国企要用钱，需层层作计划下拨。统得过死，当然没有活力（作为事业单位，学校更是这样）。所以国企提出来，有“自主权”就得先有“自主钱”。于是，为了搞活国企，就有了财政“让利” 的措施。在教育界，上级教育行政部门睁一只眼闭一只眼让学校收择校费，也是基于这样的考虑。
这样的变革同样没有从根本上解决问题。“利润留成制度”没有把国企搞活，择校费也没有给教育带来多少福音：(1)没有从整体上促进教育发展。在默许学校收取择校费后，名校的择校费收入最高，多数学校收不了多少择校费，而最需要钱的薄弱学校却没有任何择校费可收，学校间两极分化更加严重，形成教育的“马太效应”。(2)形成了新的“黑洞”。择校费不在财政管辖范围之内，缺少监管，形成“黑洞”。“条子”、“面子”、“位子”、“票子”在这里成了交换的“等价物”。
3、“责任制”不能落实责任
国企搞过“利润承包责任制”，结果是“包赢不包亏”，“富了方丈穷了庙”，出现了一大批虚赢实亏的国企。许多公办学校搞了校长责任制、工资总额包干制（增人不增资），但同样没能解决问题。
先说校长负责制。当前，对校长的管理存在着3个问题：
(1)选拔不科学。公办学校，政校不分，产权是国有的。既然产权是国有的，那么政府就要来管理它，就要任命校长。国有产权最大的一个特点，就是受各种复杂的因素的影响，特别是受传统行政管理方式的制约，选拔校长的标准容易被异化，难以把最合适的人才选拔到校长的岗位上。
(2)分配不合理。在公办学校的分配原则中，校长是不能优质优酬的，而只能和普通教师拿一样的工资。不能吸引更多的一流人才竞聘校长岗位，是导致中小学校长队伍整体素质不高、自律不严的原因之一。
(3)要求不现实。一方面，我们对校长的标准有不切实际的“圣化”倾向，要求他不仅是一个能人，而且是一个圣人，不吃不拿、任劳任怨，还得有天大的本事，得面对市场，面对政府，把各方面的关系都处理好，不能有一点自己的利益。试问，有几个人能达到这个标准？另一方面，我们对校长在一些“灰色领域”里的“创收做法”，却视为情理之中。于是，对一些公办名校校长的个人开销远多于其工资收入的现象，人们也就见怪不怪了。
再来看工资总额包干。对于财大气粗的公办名校来说，这些举措对其并不能构成任何约束，而对只有可怜的财政拨款的薄弱学校却是一道要命的难题。为了维持学校运转，许多薄弱学校校长只好冒“乱收费”的风险，变着花样向家长伸手。因“乱收费”被处理的校长，差不多全部是薄弱学校的校长。
4、自主权没有充分下放
国企要松绑，要经营自主权；学校也要松绑，要办学自主权。
1992年，为了给国企扩大自主权，中央曾专门发了一个文件《国有企业转换经营机制条例》。从“让利”转到了“扩权”，这是一种进步。但是，扩权并不等于转换机制，因此还是没能取得预期的效果。
当时，中央的决心很大。有的地方不太愿意放权，就派人去检查。但检查的人一走，地方上就把这个权力收上来了。为什么？这是因为，其他方面没有改革，产权所有者没有变，政资、政企、所有者和经营者的关系没有变，行政体制没有改，政府机构没有精简，政府职能没有转换，所以，单纯地搞扩大自主权是扩不下去的。经营自主权、工资奖金分配权、资产处置权、人事权……都根本落实不了，国企效益还是上不去。
同样，教育行政部门也是绝对不愿意让学校拥有充分自主权的。所以，虽然喊了这么多年扩大学校的办学自主权、实行校长负责制，可学校到底有多少自主权、校长到底能不能负责，大家都心知肚明。人事、课程、招生，甚至连选择教辅用书的权力都被统在教育行政部门，校长早已降格为教导主任。
人们都慨叹中国现在没有教育家，可是，在这样的体制下怎么可能出教育家！企业家是市场造就的，教育家岂是枷锁锁出来的？人们总在抱怨教育的千人一面、千校一面、缺个性、少特色，殊不知，这可是现有的教育体制导致的必然结果呀！
治本之法 学校改革要从体制入手
1、产权必须清晰
中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要解决国企的要害问题，关键是要进行制度创新，要建立现代企业制度。建立现代企业制度的基础，就是要解决好产权问题。这是真正抓到了问题的本质。
国企症结主要在于“三个不分”：政资不分，政府的行政管理职能与资本经营职能不分；政企不分，政府行为与企业行为不分；两权不分，所有权与经营权不分。只要存在着这“三个不分”，那么政府就不像政府，企业就不像企业，国企就没有积极性和责任心，国企的上级主管部门也没有积极性、责任心，而且还经常随意地干预国企的生产经营，国企效益怎么能上得去？
经历了这么多年的“试错”探索，现在国企终于找到一条产权改革的坦途。“抓大放小”政策的实施，让一大批国企在转制后焕发了蓬勃的生机和活力。
与原来的国企一样，公办学校现在还是政资不分、政校不分、两权不分。这导致学校和教育行政部门两方面都没有积极性，也没有责任心，结果只能相互抱怨，在低层次上修修补补，很难从根本上解决学校的管理问题。
为什么我们就不能在产权层面上思考学校的问题呢？“产权清晰，责权明确，政企分开，管理科学” 这16个字是现代企业制度的标志。而在这16个字中居于首位的就是产权清晰。产权不清晰，权责就不可能明确；权责不明确，政企就分不开；政企分不开，管理就不可能科学。这是一个很简单的逻辑。学校也是这样。
隐藏在制度障碍后面的是观念禁锢。关于教育是否应该产业化的争议，一直没有停止过。当许多人在为教育产业化是否会损害教育的公益性而困扰时，一些具有企业精神的教育家和具有教育情结的企业家结合到一起，进行了教育产业化的大胆尝试。如翔宇教育集团的运作实践，就是一个成功的实例。这些教育产业化的实验成功，有力地证明了教育市场的客观存在，证明了经济规律在教育领域同样起着重要的作用。
2、垄断必须打破“增加教育供给方式的多样化和选择性”，已是现实的迫切需要，教育改革不在体制上下工夫怎么行？
垄断、官僚、浪费，公办名校的这些痼疾已经越来越受到人们的抨击。王先庆在《中国教育业：垄断的最大牺牲品》一文中指出，正是这种垄断，不仅导致教育资源的浪费和效率的低下，而且还造成社会各阶层受教育机会的不均等以及社会收入分配的不公平，尤其是它加剧了人才的流失和中国财富的净流出。全国政协常委、苏州市副市长朱永新教授，也在一篇题为《中国教育缺什么？》的文章中直言：“我们的教育从上到下，太缺乏服务的意识，服务的观点。”“在优质资源的紧缺时代，是不可能产生真正的服务意识的。”
打破垄断，培育市场，引入竞争，多元办学，应该是推进中国教育业成长发展的根本途径。教育的民营化和办学体制的多元化已经成为一种国际趋势。英国学者贝磊将这种趋势归纳为如下4种类型：(1)部分公立学校所有权的转移。(2)增加私立学校的比例。(3)增加政府对私立学校的经费投入和支持，如教育券为一种形式。(4)增加对公立学校的私人投入，如家长支付学费。
我们应该减少国有资产在公办学校资产中的比重，使更多的产权落实到自然人身上，成为自然人的产权。这在经济领域，已经成为市场经济改革的大趋势。
3、改革必须到位
学校的改革有不同的层次，如微观的教育教学改革、中观的机构人事改革，宏观的体制、产权改革等。 许多校长从改革学校内部的机构设置和人事制度入手，推进学校改革，遭到了失败。实际上，这些机构设置和人事管理上的弊端，只是表象，其根源还在体制。机构和人事均受制于体制。校长在泥潭里面而不是在泥潭上面去“清潭”，是不可能成功的。
以学校人事制度改革为例，校长要面临的问题很多：旧有观念和思维方式的羁绊；许多必要的改革措施不配套，很多问题牵涉到学校的外部，甚至教育系统之外；教育人才市场不健全，跨校、跨系统、跨地域人才资源流动机制尚未建立；公办学校解聘教师的法律依据不足，缺乏完善的劳动争议仲裁制度；社会保障体系不配套，落聘教职工不能直接面向社会由市场调剂；校长的任用和考核机制不健全，一些校长在准备放开手脚地“革”别人的“命”时，自己却被先“革”掉了……
推进改革，必须尽快解决这些问题。对于学校的改革，我主张从机制、体制甚至产权入手，自上而下地推进。“大改革，小困难”；“小改革，大困难”；“不改革，更困难”！从机制、体制甚至产权入手的宏观改革，与微观、中观的改革相比，纲举目张，反而容易操作。比如：翔宇教育集团在进行公办名校转民办的改革时，原公办名校的一部分教师和许多职工都落聘了，但没有一个人闹事。这在过去是不可想象的。当然，这也需要宏观环境和政策背景作支撑。
实践证明 转制可给学校管理带来根本变革
翔宇教育集团的改革实践给学校管理带来了根本性的变化，并使公办名校的“国企病”不治而愈。
1.产权有人关心，资金利用率提高“现代学校的硬件设施，示范学校的教育质量，平民接受的收费标准”，对翔宇的这3条建校原则，人们给予了很多赞赏，但也有尖锐质疑：既然民办学校靠市场生存，投资人不是慈善家，“现代学校的硬件设施”需要高投入，“示范学校的教育质量”需要高成本，那么“平民接受的收费标准”如何能够落实？学校生存和发展的经济基础在哪里？来翔宇教育集团参观调研的专家学者、政府官员和教育同行，看着学校一流的硬件，了解到翔宇较高的福利待遇和较低的收费标准，也往往会在心中聚起疑团。
其实，这个谜团不难解开。翔宇教育集团降低了制度性损耗，效益出自体制。以翔宇教育集团宝应县中学为例：
(1)精简机构，降低成本。定岗核编，克服“人浮于事”。转制前有3个年级、24个班级，转制后有3个年级、60个班级，学校规模扩大了，校级干部的人数不升反降，财务、保安等岗位编制不变，教辅岗位也不再是一些“高工资、高职称、老资格”的教师“赋闲”的出处。此外，事业发展的规模效应，也使相关运营成本降低。
(2)拒绝“条子生”，堵漏出效益。“条子生”本质上是“权钱交易”的产物。能搞到“条子”的，也都是付得起费的。真正穷得连孩子的学费都付不起的老百姓，又能从哪里弄到“条子”？除了给特困家庭的孩子免费外，翔宇教育集团没有给任何一个“条子生”免费。此举既可纯洁政风，也有利于促进社会公平。然而，在公办学校，校长拒绝“条子生”是非常困难的。校长自己的命运本来就掌握在别人手里，总得有所顾忌，再说，反正不是自家的钱，乐得送人情。人们容易看到公办名校校长风光的一面——大笔一挥，免收“条子生”成千上万元的赞助费。然而，人们往往看不到公办名校校长无奈的另一面——哪路神仙都得罪不起，不得不玩起“走钢丝式的平衡游戏”。
(3)转换办事模式，减少浪费出效益。按照弗里德曼的花钱办事模式分类，民办学校是在“用自己的钱给自己办事”。“既讲节约又讲效果”成了办一切事情的最高准则，资金利用率大为提高。我1983年参加工作，1994年起担任一所省级重点中学的副校长，1999年离开公办学校到民办学校任职。亲历两种体制下学校花钱办事的具体过程，感触很深。有人讲：“中国教育是最穷的，也是浪费最严重的。”大到建筑工程发包，小至办公用品采购，不同体制下的花钱方式相差惊人。学校要发给教师一本记事簿，教务处提出申请，校长审批后，由总务处采购，总务处派人到商场文具柜台购买，12.5元/本，开票报销。这在公办学校是正常的办事程序，没有人有错误。但在我们这里则不行。采购人员会到小商品批发市场看货比价，再摸到生产厂家的信息，与厂家直接洽谈供货，同类商品如“备课笔记”、“会议录”等一并签约，增加采购量有利压价。在这里，一模一样的记事簿，每本只需2.3元。
2.聘用关系建立，教职工责任感增强
转制后，教职工和学校建立聘用关系，签订劳动合同。教职工珍惜自己的岗位，工作责任心普遍增强。我反对校长动辄就用解聘去吓唬教师。但是我以为，校长一定要有这个“上方宝剑”，可以不用，却不能没有。“悬而不用，是为至用。”翔宇教育集团的3所学校在转制的过程中，有人善意地提醒我，某某教师“散漫”不能聘，某某教师“刺头”不能聘，但我以为，许多“散漫”和“刺头”是体制使然。果然，在转制后，他们都成了新体制下的优秀教师。
3.服务宗旨明确，社会满意度上升“学高为师，身正为范”、“人类灵魂的工程师”，如今听到这些字眼，不少家长会生气，很多教师要脸红。“以教谋私”的泛滥，使教师失去了权威性，教育失去了公正性。教师服务意识淡漠，教育行业风气不正。因公办名校具有教育资源的垄断地位，所以其似乎更难让“师德师风”守住底线，吃请、受礼、乱收费、有偿家教屡禁不止。
翔宇教育集团下属的3所学校，在转制后，服务意识普遍增强，师风得到彻底扭转，较好地做到了“视质量如生命，视家长为上帝，视学生若亲子”，“不接受家长宴请，不收受家长礼物，不利用家长办事”，学校的社会满意度大幅提高！
公办学校是国家出资办的，所以，国家要承担监督职责，要求学校和教师提高服务水平和服务质量。由于体制的原因，这种“监督”的效果不明显，而且成本也很高。所以，这种监督被大大地弱化了。从这个角度上说，推进名校转民校，也是有积极意义的。
4.内部机制搞活，教职工进取心增强
转制之后，“谋事”的多了，“谋人”的少了；“埋头苦干”的多了，“埋怨不平”的少了；“压力”有了，“压抑”没了。学校不但建立“相马”机制，让优秀人才脱颖而出，而且还建立了“赛马”机制，使得人才在竞争中快速成长。转制后的两年多来，3所学校教师在市级以上报刊发表论文的数量是过去10年的总和。教师参加各类业务竞赛，学生参加各种学科竞赛，获奖面和获奖层次都较已往有了大幅度提升。
推进一部分公办名校规范地转制，将各类“假民校”改造成“真民校”，不但可以有效地培育教育市场，形成适度竞争，而且还可以从根本上激发学校管理的活力。
当然，转制不是根治公办学校管理通病的惟一途径，但民办学校在管理上的体制性变革，还是值得我们深入思考和认真借鉴的。
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