促进教育均衡发展的“教育券” 政策分析

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促进教育均衡发展的“教育券” 政策分析

中国教育先锋网 2003-04-10 作者：杨颖秀

    东北师范大学教育科学学院  杨颖秀

    ［内容摘要］二元经济结构企盼教育均衡发展，科学的“教育券”政策会成为促进教育均衡发展的政策资源。制定“教育券”政策需要平衡教育与市场的关系，注意区域的整体发展，并要在动态之中不断完善。实行“教育券”政策在我国是一项新生事物，了解“教育券”政策的本质意义，做好监督，提升政策的伦理价值和实施绩效是十分重要的。

    ［关键词］教育  均衡发展  教育券  政策分析  伦理价值

    教育发展的不均衡状况已经受到愈来愈多的关注。要改变这种状况可以采用许多措施，其中实行“教育券”政策可以作为一种尝试。基于此，探讨“教育券”政策的真正价值和建构“教育券”政策的理论及技术是亟待解决的问题，“教育券”政策的科学性影响着这一政策的实施绩效。

    一、改变二元经济结构企盼教育均衡发展

    全面建设小康社会是我国未来二十年的奋斗目标，其中改变城乡二元经济结构是促进我国实现这一奋斗目标的重要因素。经济基础是教育发展的依托，二元经济结构使教育的不均衡发展成为不争的事实。所以，促进城乡教育的均衡发展是提高劳动者素质，改变农村经济状况的重要保障。

    现实表明，我国教育不均衡发展的状况不仅表现于反映教育数量特征的结构、布局的不平衡，也表现于反映教育质量特征的绩效、结果的不平衡，还表现于反映教育运动状态特征的速度和规模的不平衡。从数量特征来看，我国农村普通学校和职业学校比例失调，布局不合理，优质学校短缺。从质量特征来看，农村教师教学观念滞后，学生辍学现象严重，教学质量无法保证。从运动状态特征来看，农村学校经济资源不足，发展速度缓慢，办学规模较小。很明显，农村的教育状况与城市的教育状况形成了普遍的、强烈的反差。因而，促进教育的均衡发展首先应立足于从总体上促进农村教育的超速发展，即强调教育均衡发展，并不是要限制城市优质学校、强势群体的发展，而是要加快弱势区域、弱势学校、弱势群体，特别是农村基础教育的发展。发展农村教育的途径不仅有市场的自发运行机制，而且有政府的宏观调控机制，同时也有这两种机制的有机结合。实行“教育券”政策则是市场运行机制与政府调控机制的共同作用，其作用效果如何则应取决于两者的共振效应。

    二、“教育券”政策应成为促进教育均衡发展的重要资源

    促进教育均衡发展需要政策资源。“教育券”政策是美国经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼(Freidman Milton)“教育凭证”思想的具体操作形式。他在1955年撰写的《政府在教育中的作用》一文明确提出了“教育凭证”概念，后被收录在1962年出版的《资本主义与自由》一书中。弗里德曼认为，国家既有责任支持教育，也有理由对教育进行干预，但这并不等于学校教育应当国有化。如果将学校教育国有化的认识推向极端则不仅会要求“政府管理学校，而且要强迫人们进入这种学校”〔1〕，这是一种社会集权的表现。集权的过度会导致公立学校失去竞争性，从而引发教育质量下降、教育效率低下和教育资源浪费。因而，弗里德曼设想通过教育凭证改变公共教育提供者的一元化状况，赋予学生及家长选择学校的权利，促进校际间的质量竞争和政府职能的转变。显然，弗里德曼的教育凭证思想更强调市场机制在教育发展中的作用。

    弗里德曼试图通过教育凭证的市场机制调整教育的政府垄断性是有其历史原因的。二次世界大战以后，各国开始进入经济建设的新时期，并认识到教育在经济建设中的重要性，因此，将公共资金大量投入教育，特别是投入基础教育。在世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，至20世纪80年代已有大多数宣布实行一定年限的义务教育，长者可达12年。基础教育的迅速发展，要求国家财政给予与之相应的投入。但20世纪70年代，世界范围内的经济危机使人们重新审视政府干预包括对教育的干预及其政策制定在经济发展中的作用。所以，强调通过市场机制促进教育发展的呼声愈来愈高。“教育券”政策正是此背景下的产物。由此可见，实行“教育券”政策促进教育发展的前提条件是，公立学校的发展已经达到了较高的水平，并由此产生了一些问题，这些问题也正是“教育券”政策要解决的基本问题。其一，解决教育与受教育机会选择的阻滞问题，包括国家垄断公立学校使教育生产者受到限制和教育消费者无从选择受教育机会的问题。其二，解决教育存在的资源浪费问题，包括国家、社会、家庭的资金投入浪费，这种浪费主要是由于教育机构的一元性特征缺乏竞争机制导致的，表现于效率和质量的低下。其三，解决扶持弱势群体的受教育问题，这是教育凭证机制在实施过程中人们发现和解决的新问题。由于弗里德曼的教育凭证思想更强调效率的提高，因此允许教育生产者在收取政府的“教育券”的同时增加教育收费，这可能使经济拮据家庭的子女失去选择优质学校的条件，也可能使条件较差的学校失去公平竞争的机会。据此，经济学家皮科克和怀斯曼(Peacock&Wiseman)以及詹克斯(Jencks)发展了弗里德曼的教育凭证思想，提出应该将教育凭证与学生家长的收入联系起来，教育凭证应当帮助低收入家庭的学生克服上学的困难，以避免不同阶层之间造成社会经济隔离。〔2〕

    很明显，在教育凭证机制的运行过程中，已经存在着两条发展主线：一条是弗里德曼倡导的市场机制主线，通过“教育券”开拓教育竞争市场，提高教育效率。另一条是皮科克等人倡导的政策机制主线，通过公共政策的有效控制，帮助弱势群体获得公平的受教育机会。而后一条主线是前一条主线的延伸和发展，其引申意义在于市场与政策的契合。事实上，市场机制与政策机制并不是必然矛盾的，效率与公平也并不是必然对立的。国外教育凭证思想的发展历程使我们有理由认为，效率的对立面是成本而不是公平，公平的对立面是偏私而不是效率。通过市场竞争可以降低成本，从而提高效率。在提高效率的过程中可能带来公平失衡等负效应，但并不一定必须以牺牲公平为代价。对于市场机制带来的不公平等负效应可以通过公共政策加以调整，政府应尽的责任正在其中。惟此，要提升“教育券”的有效性就要提高“教育券”政策的科学性，使其成为促进教育均衡发展的重要资源，即成为市场机制与政府调控机制的共振源，从而发挥公共管理的整合效应。

    三、“教育券”政策的建构期待

    目前我国已有部分地区实行“教育券”政策。从政策学意义和教育凭证思想的发展过程以及我国的教育实际来看，要建构比较科学的“教育券”政策期待着关注四个问题。

    为什么实行“教育券”政策

    教育政策产生的重要条件之一在于教育问题的存在。要制定“教育券”政策首先需要分析是否存在需要制定“教育券”政策的教育问题。教育问题是指实际状态与期望状态之间的差距。这种差距往往通过教育系统与社会其他系统的不和谐以及教育系统内部各子系统的不和谐状态反映出来。当教育的实际状态与期望状态之间的差距极其明显时，人们就会对教育表现出极为明显的焦虑、不安、消极甚至烦躁、怨恨、暴力等不满情绪，这些状况表明教育问题已经发生了。然而，受各种因素特别是人的自身因素的影响，有时教育问题的发生也会出现一定的滞后状态，隐藏相当长的时期，但这不等于没有教育问题。为解决教育问题有时需要采用政策措施，如果“教育券”政策能够解决相关的教育问题则表明“教育券”政策具备了存在的基础性和必要性。因此，实行“教育券”政策是为了解决已经存在的、通过“教育券”政策能够解决的问题。

    是否可能形成“教育券”政策

    实行“教育券”政策是为了解决教育问题，但并非是有了客观存在的教育问题就可以形成“教育券”政策。因为以政策形式反映的问题受很多因素的影响。第一，要有政策制定者的主观认定。主观认定是人们对客观情况的觉察和认识。受人们价值观的影响，客观条件的存在有时能够被人们认定为问题，有时不能。不同的价值观使人们从不同的侧面去思考问题，同样的客观状态，不同的人会对其做出不同的认定。同时，不同的解决措施和办法也会影响人们对客观状况的认定。教育问题只有被决策者认为有责任、有必要解决，需要制定成具体的行动方案或准则时，才能成为教育政策问题。但也正是因为教育政策要受到决策者的主观认定，所以，有些应当政策化的教育问题也可能受到限制，已经被政策化的教育问题也可能出现失误或偏差，引起新的状况与期望之间的差距。第二，问题要具有普遍性。客观存在的状况如果涉及的人数较多、范围较广，就容易被认定为社会政策或教育政策问题。相反，如果只在个别人或少数人身上发生的情况则不易引起人们的重视，也就很难被认定为政策问题。第三，问题的系统性要强。任何一个社会问题或教育问题都不是孤立存在的，一个问题可能与几个问题有关，一个问题也可能引起其他的几个问题。如果某个教育问题涉及的问题比较多，就可能被认定为教育政策问题。第四，问题的强度要大。有的教育问题不经常发生，或涉及的范围不是很广，但一旦发生伤害会很严重，并会引起人们的强烈重视和思考，这样的教育问题容易被认定为政策问题。另外，受政治、经济、科技、文化、人口、地理等因素的影响，同一个教育问题在不同的地方、不同的时期可能形成不同的教育政策。

    由上述分析可知，如果存在的教育问题已经具备了能够被认定为教育政策的条件，那么就可能形成一项教育政策，具体形成什么样的政策，还须进一步分析。如果“教育券”政策能够解决已经存在的需要通过政策解决的问题，那么就可能被确定下来。从国内外已经实行的“教育券”政策来看，在许多方面对教育都产生了影响。但从我国目前教育的实际情况出发，更期待“教育券”政策能在促进教育均衡发展方面发挥更大更好的作用。

    如何制定“教育券”政策

    首先，“教育券”政策需要平衡教育与市场的关系。教育是培养人的公益事业，它一方面要求教育保证其专业性、价值性，避免失误，另一方面又允许公民通过市场机制共同参与教育管理。在家长、社会共同参与管理、选择教育的时候，难免由于专业缺失、局部需要等原因出现认识上的偏差。因此，“教育券”政策的制定既要依靠市场机制激活教育，强化竞争，提高效率，又要注意体现教育的价值，保证教育质量。事实上，政策是竞争环境中进行的理性选择，是博弈的过程〔3〕。在有两个或两个以上的参与者彼此存在利害关系，其中每个人的选择都会对他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择的特定情况下，孤立的选择则是不存在的。每个参加者不仅要考虑自己的需要和能力，而且要对他人的预期行为做出判断，然后调整自己的行为。这正是制定“教育券”政策需要综合处理市场、教育、政府之间的相互关系的理论基础。

    其次，“教育券”政策要有利于区域的整体发展。我国地区间差异较大，制定“教育券”政策需要从区域内的实际情况出发。好政策只是一个相对的概念。一项政策，在某一区域有效，在另一区域未必有效。因而，不同的地区应选择不同的政策，选择同一政策的不同地区，对政策则应做出相应的调整。实际上，对政策的制定、选择或调整就是要解决高强度问题。所以，“教育券”政策要促进教育均衡发展，在不同的区域有时可能会倾向于不同的利益群体。在经济条件比较薄弱的农村，则应向贫困家庭倾斜。要做到这一点，政府部门是要付出代价的。在此情况下，利用“教育券”政策发展农村教育可能提高资金的使用率，却不能奢望以此降低政府对教育的投入力度。从美国“教育凭证”制度的后继制度——“特许学校”制度的实施来看，虽然从一定程度上实现了民主、竞争、质量、权利等价值意义，但最难于解决的问题仍然是经费问题。解决不了经费的地方，学校则难以生存〔4〕。

    第三，“教育券”政策要在动态中完善。一项好的政策不仅会受到区域条件的限制，而且会受到时间条件的限制。由于政策的制定往往会建立在对一定价值的取舍基础上，所以政策的制定不应当是静止的，而应当是从发现问题到形成政策再到实施评估政策的全过程。在这一过程中，可以发现政策存在的问题，特别是作为一项新政策的“教育券”政策，是建立在对国外同一政策的借鉴基础上的，难免有脱离我国实际情况的弊端，因此要关注政策实施的反馈信息，对政策及时调整和修正。

    怎样实行“教育券”政策

    首先要进行“心理解冻”。实行“教育券”政策在我国是一项新生事物，正处于尝试之中，许多人尚不了解它的真正意义，因此要与家长、学校、社会沟通，使他们能够真正懂得实行“教育券”政策的原因、意义和对教育事业未来的影响。特别要引导家长正确使用“教育券”，为子女负责任地选择学校。对于家长来说，实行“教育券”政策的重要意义在于赋予家长公正的代理学生选择教育机会的权利，这需要家长有着较好的教育素质，否则“教育券”政策将流于形式。

    其次要做好组织建设。实行“教育券”政策是一个从上到下，从下到上的系统工程，必须保证有政策实行的组织机构，包括教育行政部门、学校等都要各尽其责。教育行政部门的主要责任在于制定公正可行的“教育券”政策，按时提供“教育券”，严格审核参与“教育券”政策的学校标准。学校的主要责任在于为学生和家长提供高质量的教育，防止片面追求效率和功利，避免短期行为。

    再次要做好政策实施监督工作。政策监督的主体、监督的手段都是多方面的。“教育券”政策可以分别由政府、社会、家长等主体进行监督，通过评估等手段检验政策实施效果。评估要尊重事实标准和价值标准，分辨影响政策实施因素的复杂程度，对实施结果做出客观公正的评定。

    最后要提升“教育券”政策的伦理价值。公共管理的伦理价值主要反映在制度伦理和公共管理者的道德伦理两个方面〔5〕。通过“教育券”政策实现的公共管理要达到促进基础教育均衡发展的目的，一是要保证政策本身的公平绩效，二是要保证政策制定者的责任意识，三是要保证政策执行者的道德规范。政策本身的公平绩效是制度伦理的反映，政策一经制定，就形成一种制度，政策的公平与否会通过反映政策对象的权利和义务来反映制度的伦理价值，这种价值会进一步影响到政策的绩效。如前所述，制定“教育券”政策并不能推卸政府在发展教育中的责任，只是将政府的一部分责任委托给了其他公共管理主体。因此，政府部门需要在平衡利益群体的关系中重新定位，承担起新的责任。政策的执行也要求各主体有自觉的道德行为规范，避免资源流失。

    参考文献：

    〔1〕〔美〕米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，34页，北京，商务印书馆，1956。
    〔2〕参见范元伟：《高等教育市场化改革－教育凭证拨款机制研究》，载《上海综合经济》，2000(5)，4~8页。
    〔3〕参见谢明：《公共政策导论》，86页，北京，中国人民大学出版社，2002。
    〔4〕参见赵中建：《今日美国特许学校》，载《教育发展研究》，2000(9)，69~72页。
    〔5〕参见张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，210~219页，北京，中国人民大学出版社，2002。
    杨颖秀  (1955—)女，长春人
    作者单位：东北师范大学教育科学学院，吉林  长春
    邮编：130024
     电子信箱：yangyx@nenu.edu.cn

来源：中国教育先锋网

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