“教育凭证制度”与农村基础教育均衡发展

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“教育凭证制度”与农村基础教育均衡发展

中国教育先锋网 2003-04-10 作者：谭细龙

    国务院《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。”我国尚处于社会主义初级阶段，城市化水平不高，至今仍有四分之三的人口生活在农村。邓小平同志强调中国的发展要“从中国的实际出发，我们首先要解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”。没有农村的发展和稳定，就没有整个社会的发展和稳定；没有农村的现代化，就没有整个国家的现代化。农村的发展和农村的现代化靠提高农民的素质，农民素质的提高靠教育，因此，《决定》指出：“加强农村义务教育是涉及农村经济社会发展全局的一项战略任务。”“要依靠大力发展农村教育，提高劳动者整体素质的思想，切实重视和加强农村义务教育。”但是，我国农村大部分地区经济落后，教育基础薄弱，城乡基础教育发展不均衡，严重制约着农村经济社会的发展。
    一、发展农村基础教育的意义
    我国是一个农业大国，蕴藏着巨大的人力资源，农业和农村现代化的实现，取决于9亿农村人口素质的提高，“培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质的劳动者和数以千万计的专门人才，发挥我国巨大人力资源优势，关系二十一世纪社会主义事业全局。要切实把教育摆在优先发展的战略地位。”① 要“造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”。② 高素质的劳动者和专门人才的培养靠教育，只有大力改革和发展农村基础教育，大幅度提高农村人口的科学文化素质，培养大批的农业生产专门人才，才能把繁重的农业人口压力转化为巨大的人力资源优势，实现农村现代化。具体说来，农村现代化主要包含以下四方面：一是农民思想观念和素质的现代化；二是农村生产方式的现代化；三是农村产业结构的现代化；四是农村生活方式的现代化。农村基础教育改革要面向农村现代化，要与农村现代化的要求相适应，为“科教兴农”，促进农村经济和社会发展，实现农村现代化服务。
    发展农村基础教育，是提高农民文化素质的主要手段。现代社会，一个国家经济的发展取决于国民素质的高低和科学技术的发达水平，而教育又是科学知识再生产和提高国民素质的主要手段。“发展农村教育事业是落实科教兴农方针、提高农村人口素质的关键。必须从农村长远发展和我国现代化建设全局的高度，充分认识发展农村教育的重要性和紧迫性。”③只有大力改革和发展农村基础教育，提高农村人口的素质，提高整个中华民族素质的目标才有可能成为现实。
    发展农村基础教育，提高农民的科技素质，是实现农业生产方式现代化的前提。传统的农业劳动，只需要一般的经验和体能便可以承担，与劳动者科技素质关系不大。现代农村经济的发展要求农业生产优质、高产、高效，需要逐步建立起技术密集型的能适应专业化、社会化、商品化生产的现代农业生产技术体系。要实现“两高一优”的农业生产现代化目标，科学技术因素起着关键作用，这就要求从事农业生产的劳动者必须掌握一定的科学技术知识和生产技能，这样，靠简单体力劳动的农民便不能适应现代农业生产的需要，必须通过农村基础教育培养大批的具有一定科技素质和生产技能的新型农民，才能适应农业生产现代化的需要。
    发展农村基础教育，培养农民的专门劳动技能，是实现农村产业结构现代化的必要条件。传统的农村自然经济以农业为基本产业，农村现代化的一个重要标志是产业结构向工业化阶段迈进的历史性跨越。现代农村经济的发展，仅靠农业本身的发展是不可能实现的，必须努力发展二、三产业，使农业的剩余劳动力向二、三产业转移。大量农民脱离土地向工业、商业、建筑业、运输业和服务业等产业部门转移，从简单的体力劳动向具有专门劳动技能的岗位转移，这种专门劳动技能的获得，也需要农村基础教育进行培养。
    发展农村基础教育，是实现农村生活方式现代化的基础。发展农村基础教育，提高农民科技素质是促进农村劳动力转移、农村人口的社会流动，实现农村城市化、生活方式现代化的主要手段，也是实现人的现代化的重要动力。农村现代化的过程是一个农民知识化、农村城市化、生活方式现代化的过程。农村基础教育的功能不仅在于使受教育者学到科学文化知识，同时也给受教育者从事农业生产或其他谋生手段打下基础，使他们能够不受土地的束缚，不再囿于“面朝黄土背朝天”的传统劳作方式，使他们能够脱离土地而流动。只有这样才可能实现农村生活方式现代化。
    二、农村基础教育存在的问题
    改革开放以来，我国农村基础教育发展迅速，特别是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布以后，农村基础教育起了翻天覆地的变化，“一无两有”、“三教统筹”、“两基验收”、“普九达标”等举措一个接着一个，推动农村基础教育不断向前发展。但由于我国“城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少”（十六大报告），特别是国家一直把教育投资重点放在城市，对农村基础教育投资欠帐太多，地方经济发展滞后，地方财政无暇顾及教育，加之僵化的教育体制的束缚，农村基础教育发展还有诸多不尽人意之处，主要体现在以下几方面：
    1、教育体制僵化，办学形式单一。在计划经济体制的束缚下，我国农村基础教育体制死板僵化，脱离农村经济发展需要，缺乏与农村社会的血肉联系。在教育管理上，强调统一计划、统一管理、统一调配，高度集权，强调政府领导，学校没有办学自主权，削弱了农村中、小学办学的自主性、积极性和创造性。在教育体制上，农村基础教育、职业教育、成人教育各成体系，实行条条管理，各自强化，没有充分利用农村中、小学已有的教育设施和雄厚的师资力量办职教和成教，而是另起炉灶，占用了有限的农村教育资源，制约了农村中、小学教育的发展。由于农村职教和成教的设施、经费和人员很难一步到位，造成农村职教、成教流于形式，收效甚微。在办学形式上，一是乡、村政府包揽办学，缺乏社会团体、其他社会组织及公民个人的积极参与，阻断了农村基础教育办学资源的源头之水；二是走升学教育之路，形成“小学——初中——高中——大学”的升学模式，专业技术教育和农村职业技术教育含量太低，造成一方面大量的无一技之长的初、高中毕业生待业；另一方面，乡镇企业缺乏大量的初、中级技术人员、经营管理人员和有一定技术基础的工人的尴尬局面。在教育投入方式上，形式上强调政府投入为主，其他形式为辅，而事实是政府投入不到位，却又不准学校教育依质论价，许多小康家庭希望多交钱让子女受好教育的愿望无法实现，既打击了学校提高办学质量的积极性，又自绝了教育投入的广大来源，农村中小学在双方夹击下求生都难，何谈发展。在僵化的农村教育体制下，造成农村基础教育无法为当地经济建设和发展服务，广大农民不能从教育中获益，影响了他们支持教育的积极性。
    2、地方财政困难，教育投入少，办学条件差。我国农村经济发展的不平衡性、领导干部思想认识和教育观念的差异性以及自然环境条件的千差万别，使农村基础教育的发展具有明显的区域差异。由于基础教育实行分级办学、分级管理，地方经济的发达程度直接影响基础教育的发展。尤其是在“老、少、山、库、边、穷”地区，基础教育的发展难度极大，许多地区还没有解决“一无两有”，“暗房子、破桌子、石凳子”的现象依然存在，2000年全国初级中学危房面积225.5万平方米，农村初级中学达174.2万平方米，占77.3%，全国小学危房面积539.1万平方米，农村小学达440.6万平方米，占81.6%。④ 在师生住危房、教师工资被拖欠的情况下，更不用侈谈教学实验仪器设备、体育设施、实验场地以及师生良好的工作和学习环境，落后的基础教育条件怎么可能满足农村现代化的需要呢？
    3、农村女童受教育机会得不到保障。由于经济困难及重男轻女的传统观念作怪，农村地区女童的受教育权利往往得不到保障。在农村地区，特别是老、少、边、山、库等贫困地区，女童入学受教育的机会远远低于男童。据郝克明、谈松华等人的研究，人均收入300元以下的地区，小学学龄儿童入学率，男童为96.92%，女童仅为83.74%，相差13个百分点，农村女童失学现象比较普遍。
    4、农村学校师资总体素质不高，队伍不稳。教师队伍不稳是农村中小学十分突出的问题。由于国家对农村和城市学校建设的投资不均衡，导致农村中小学办学条件恶劣，教师待遇差、工资低，许多骨干教师流向城市和经济发达地区。由于农村中小学教师工资待遇低、工作条件差，公办教师人心思走，民办教师（代课教师）“亦农亦教”，使农村基础教育雪上加霜。1996年农村中小学有民办教师163.2万人，⑤经过近年的转正任用，到2000年全国农村中小学仍有代课教师65.6万人。⑥民办教师和代课教师学历达标率低，总体素质不高，有的小学语文教师不会汉语拼音，用方言教学；有的音乐教师不识五线谱；美术教师不懂绘画技法等，严重影响着中小学教育的教学质量。
    5、职业技术教育缺位，教学内容与农村发展需求脱节。解放以来，我国农村基础教育在提高广大农村青少年的一般文化素质方面做出了较大贡献，但未能很好地完成培养有一定技能的农村劳动后备军这一重要任务。农村基础教育由于投入不足，缺乏职业技术课教师，也没有相应的实验农场、实验室、实验设施与设备，无法开设与当地农村经济发展需要相适应的职业技术课，教学内容严重脱离当地实际。几十年来，农村中小学一直没能围绕农村发展需要办学，缺乏农村特色，搞的基本上是“应试教育”那一套，教学内容完全是满足升学需要，农村初、高中毕业生回乡后发现学校所学的知识用不上，农村要用的知识学校没有教，造成回乡毕业生不懂科学种田，也无其它一技之长，缺乏谋生本领，形成“走出校门，技无一门，回到农门，致富无门”的尴尬局面，家长门看不到送子女上学的好处，农村的干部和群众看不到投资基础教育与发展当地经济、提高他们的生活水平有什么直接关系，影响了他们投资办学的积极性。
    以上种种弊端，致使农村基础教育与农村经济、社会发展长期处于恶性循环的怪圈之中：基础教育只是为学生学文化、考试、升学服务；升上高一级学校的学生，毕业以后不愿回家乡，升不了学的回乡毕业生不爱农、不会农、不务农，基础教育未能为当地培养适用人才；由于人才缺乏、经济落后，拿不出钱办教育，结果是经济更加萎靡不振；由于生活贫困，农民又看不到子女接受基础教育带来利益，影响了他们办学助教的积极性，使基础教育发展更加缓慢，当地经济与文化发展更加落后。如何尽快从这个恶性循环中走出来，形成“以教促富，以富促教，教富相长”的良性循环，是农村基础教育改革和发展的重要课题。
    三、实施教育凭证制度  促进农村基础教育均衡发展
    教育凭证制度是政府将用于教育的公共经费以凭证的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校，学生或家长可用来支付所选学校的学费和相关教育费用的一种支付形式。这种制度的实施，将原有的政府基础教育经费由间接分配改变为直接分配，经费跟着生源走，使得公立学校与公立学校、公立学校与私立学校之间，为了获得更多的经费和资源而竞争生源，进而迫使公立学校改善质量；同时政府把经费直接发给学生或家长，不仅给家长以选择学校的机会，还可以根据学生的家庭背景情况做出选择，对贫困家庭儿童适当地多分教育费用，富有家庭则减少分配量，无形中起到均衡社会财富的目的，使得大量低收入家庭的孩子能够进入想上而又上不起的高质量的学校，进而促进了教育机会均等。教育凭证制度起源于二战后的1946年，美国政府为了提高退伍军人的素质，方便就业，发给每一位退伍军人教育津贴，退伍军人退伍时可以得到一张只能用于教育的经费凭证。他可以拿这份教育津贴选择自己喜欢的学校，只要这所学校符合政府规定的办学标准。把这一教育凭证制度用于一般的公立中小学教育的是美国的自由主义经济学家弥尔顿·弗里德曼（Ｍｉｌｔｏｎ·Ｆｒｉｅｄｍａｎ），他于1955年在其《经济学与公共利益》一文中首次提出教育凭证计划。后来又多次发表过类似的观点。从60年代末70年代初开始，美国的一些地方就开始了这方面的实验，也得到了一些政府和社会上的支持。自1968年，联邦经济机会办公室和联邦教育委员会相继鼓励和资助了对教育凭证计划的研究工作。1978年，美国成立了“教育凭证研究会”专门研究教育凭证计划。80年代以来，尤其是进入90年代以后，美国的教育凭证制度很快地被许多国家所推崇，教育凭证及类似于教育凭证的实验在各国兴起，如哥伦比亚的中等教育凭证计划；智利的教育凭证制度发展得最为成熟，实施较为成功；有的国家则用凭证的形式对某一特殊群体进行补助，如危地马拉为增加贫穷地区女童的初等教育入学机会，政府每月给每一入学女童4美元的津贴。此外，澳大利亚、肯尼亚、荷兰、瑞典、新西兰等国家也进行了类似的实验。
    教育凭证制度的实施有利于解决两个问题：第一，促使公立学校提高质量和教育经费的使用效率；第二，使处境不利儿童同样能享受到平等的教育机会。从上述各国进行教育凭证制度的实验以及一些研究者对其效果进行的评估来看，教育凭证制度的确有利于以上两大目标的实现。美国哈佛大学的教育政策和管理研究中心的一些研究者对国内已实施教育凭证制度的地区进行了追踪评估，结果发现随着教育凭证制度的引入，的确增加了贫穷孩子受教育的机会，对学生的成绩也产生了积极的影响。如威斯康星的密尔瓦基市（美国第一个实施教育凭证制度的城市）实施凭证计划以后，每个学生的教育成本降低了，而学生的数学成绩却有了显著的提高。哥伦比亚自从1991年实施教育凭证制度，五年内政府以较低的成本使处境不利儿童的入学率大量增加，共吸收了来自贫穷家庭近10万学生进入中等学校，在该计划中每个学生的成本是原公立中等教育单位成本的77%。在智利，随着教育凭证计划的引入，使该国的私立学校也获得了一些经费补助，这种补助性私立学校比公立学校投入更有效，实践证明，在补助性私立学校与公立学校成绩相当的情况下，私立学校的单位成本更低。瑞典从1990年开始实施此计划，头一年就导致了私立学校招生人数的快速增长，但占绝对主导地位的公立学校由于政府的限制过多，却未能很好地实施。尽管如此，该计划在促使学校多样化、满足父母意愿、保证公民的教育选择权等方面起到了积极作用。危地马拉实施教育凭证制度以后，女童的入学率和成绩都有很大的提高，辍学率由原来的10%下降到5%。以上结果表明，实施教育凭证制度对于提高学校教育效率、实现教育公平、促进教育发展有积极的推动作用。
    长期以来，由于人们认识上的偏颇和教育效益滞后性特点，我国农村基础教育没能得到应有的重视，致使农村基础教育处于一种极端落后和低效的状态。因此，我们必须下大力气改革和发展农村基础教育，使之与农村经济社会发展要求相适应。笔者认为，在我国农村实施教育凭证制度，有利于促进农村基础教育的改革和发展。
    1.实施教育凭证制度可保障弱势群体受教育权利的实现。由于我国各地区发展极不平衡，以及各种其他的原因，在我国，尤其是在中西部的贫困地区，还存在大量的处境不利儿童。对于这类群体，各级政府、个人和社会团体及组织每年都拨出大量的专款对他们进行教育资助。但由于资助经费在使用过程中，缺乏规范化、制度化的管理和一套科学合理的分配方式，导致资助资金大量“流失”，并没有真正解决弱势群体的受教育问题。针对这些问题，应借鉴教育凭证制度，将补助金以教育凭证的形式直接发给资助对象，再由资助对象交给就读学校，这样就可减少很多中间环节而避免补助资金“流失”，使处境不利的弱势群体真正收益，受教育权利得到实现。使全体农村公民的素质都能达到提高。
    2.实施教育凭证制度可促进私立学校发展。长期以来，公立学校一直是我国农村基础教育的惟一形式。随着教育需求的不断膨胀，这种单一的办学体制根本无法满足人们的教育需求。80年代以来，私立学校重新出现在中华大地上，但到目前为止，私立学校还只是公立学校的极小的补充，公立学校仍然占绝对主导地位。因此公立学校（尤其是非重点学校）缺乏竞争，也没有成本约束，教育质量不高，资金浪费严重，教师缺乏责任感等现象也普遍存在。若实施教育凭证制度，经费跟着学生走，将教育选择权交给学生，置私立学校与公立学校于同等地位，不但有利于公立学校提高教育质量和效率，更有利于促进私立学校的发展。用两条腿走路的方式促进农村基础教育的发展。
     3、实施教育凭证制度可促进教育公平。由于历史原因，农村中小学校际差别显著，重点学校与薄弱学校的办学条件有天壤之别，而收取杂费却是同一标准，而不是按质论价，这是不公平的。实施教育凭证制度，不同条件的学校可以有不同的收费标准，优质优价。实施教育凭证制度以后，一般家庭的子女若想上条件好的学校，可以在教育凭证之外另行交费，这样既扩大了教育经费的来源，又体现了教育公平。
    教育，特别是农村基础教育，是中国现代化的奠基工程。为了贯彻中央“科教兴国”的战略决策，实现全面建设小康社会的宏伟目标，推进农村现代化建设，农村基础教育必须有新一轮的改革和发展，以早日实现国家现代化的宏伟目标。
    注释：
    ① 《中国跨世纪发展的行动问题》第24页、32页，中共中央党校出版社1997年版。
    ②  十六大报告
    ③《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(1998年10月14日中共十五届三中全会通过），《光明日报》1998年10月19日第一版。
    ④ 参见《中国教育经费统计年鉴——2000》，中国统计出版社2001年版第44页。
    ⑤ 参见《1996年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》1997年4月14日。
    ⑥ 参见《中国教育事业统计年鉴——2000》，人民教育出版社2001年版，第63、85页。
    作者简介：谭细龙，男，1956年生，湖北通山人，华中科技大学在读博士生，湖北教育学院科研处处长，《湖北教育学院学报》副主编，副教授。主要研究方向：教学论，教育法学。

来源：中国教育先锋网

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